高校内部控制研究

周一杨

[摘 要] 随着高校办学规模的快速发展，高校的内部管理变得日趋复杂，这对高校的内部控制提出了新要求。财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范》（以下简称“规范”），为我国高校内部控制的完善奠定了理论基础，但由于行政事业单位的经营业务千差万别。故该规范对高校内部控制的指导作用有限。各高校应通过健全预算控制，完善收支控制，规范资产控制，严格执行采购业务控制，整顿建设项目内部控制，明确合同控制等一系列手段来完善内部控制，以此促进高校进一步发展。

[关键词] 内部控制;业务层面;控制程序;现状;原因;对策

[中图分类号] F270[文献标识码] B

一、行政事业单位内部控制相关理论

（一）内部控制定义

2012年《规范》指出，行政事业单位内部控制的含义，既：实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范及管控。其中单位内部控制目标包括：①合理保证单位经济活动合法合规②资产安全和使用有效③财务信息真实、完整④有效防范舞弊和预防腐败⑥提高公共服务的效率及效果。

（二）单位建立内部控制应遵循以下原则：

1.全面性原则。2.重要性原则。3.制衡性原则。4.适应性原则。5.成本效益原则

（三）行政事业单位内部控制框架：

根据“规范”，高校内部控制主要包括两个维度：

1.单位层面内部控制：

①建立内部控制的组织架构。单位应设置内部控制职能部门，并由该内部控制职能部门专门承担组织、协调内部控制等工作，同时在日常工作中还要积极发挥财务、内审、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门在内部控制工作中的作用，使内部控制在单位宏观层面得到推广运行。

②建立内部控制的工作机制。对于单位的经济活动，决策、执行和监督相互分离，同时应当建立以集体研究讨论为主、以专家论证为辅，技术咨询相结合的决策制度。对于重大经济事项的内部决策，应由单位的领导班子集体研究后决定，制定过程中还应根据有关规定和本单位实际情况，依据重大经济事项的认定标准，一经确定则不得随意变更。

③对于内部控制关键岗位工作人员的要求，单位应明确岗位职责及分工，确保做到不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。对关键岗位的工作人员严格制定轮岗周期，实行轮岗制，对不具备轮岗条件的单位采取专项审计等风险控制措施。内部控制关键岗位包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等。内部控制关键岗位工作人员的资格和能力应当与其工作岗位相适应。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员专业方面的培训和职业道德方面的教育，不断提升其专业水平和综合素质。

④编制财务信息的要求，单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，聘任具有相匹配的专业资格和技术水平的会计人员，根据实际发生的经济业务，按照相关规定，及时、准确地进行账务处理、编制财务报告，以尽最大可能的确保财务信息的真实完整。

⑤运用现代科技手段加强内部控制，单位应当将现代科学技术手段运用到内部控制工作中，归口管理信息系统，将经济活动及其内部控制流程纳入单位信息系统中，将人为操纵的可能性降到最低。

2.业务层面内部控制

①预算管理，单位应把握有关政策，同时应建立沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得预算编制相关信息并有效运用，同时根据工作计划细化预算编制，具体问题具体分析，提高预算编制过程的科学性、合理性。

②收支管理，单位应当建立健全支出的内部管理体系，确定各项经济活动的收入及支出标准、办理流程，按照规定办理收入支出事项。同时，单位应当合理设置岗位，明确岗位的相关职责与权限，确保不相容岗位相互分离。

③采购管理，单位应将采购业务预算与采购计划的管理放在工作重心。在建立预算编制、采购与资产管理等部门之间的协调机制的同时根据单位实际需求及标准编制采购预算，并严格按照已批复的预算安排采购计划。

④资产管理，资产管理不仅仅要关注资产的完整性，还要兼顾效率性与效果性。

⑤建设项目管理，单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标，并自觉接受相关部门的监督。

⑥合同管理，单位应明确合同订立的范围和条件。涉及影响重大、对专业技术要求较高、法律关系复杂的合同，应当组织具有相关教育背景的工作人员参与谈判，必要时可从外部聘请专家，谈判过程中产生的重要事项和参与谈判人员的意见、建议应当予以记录并妥善保管。

3.评价与监督：

①建立健全内部监督制度，单位应明确各责任主体在内部监督工作中的职责和权限，制定内部监督的内容和程序，定期检查或抽查内部控制建立与实施的情况。

②对内部控制执行效果的监督，内部审计部门应当定期或不定期检查单位管理制度的建立水平与执行情况、检查内部控制关键岗位及人员的设置情况等，对于内部控制存在的问题应提出有针对性、建设性的建议。

二、高校内部控制的现状及问题成因

（一）现状

近几年高校经济犯罪频发，受到了社会的广泛关注。下列为高校内部控制工作的现状及问题产生的原因：（1）预算管理不理想。近年来我国高等教育的经费来源已经从单纯的依靠财政拨款发展为以财政拨款及学费收入为主、以银行贷款、产业收入、联合开发办学为辅，多种方式相结合。大学经费的大幅增加迫切需要加强预算管理，实现资金的优化配置，保障学校的有序发展。（2）收支管理不到位。收支管理是高校内部控制在单位业务层面的重点内容，然而在高校实际工作中存在一些不容忽视的问题，如高校支出与收入审核不够严格，票据、合同等流于形式。（3）资产管理不够完善。表现为一方面资产的形成和配置缺乏有效的管理与预算，导致大量资源闲置。另一方面，在资产的使用上，缺乏资产共享机制，导致一部分部门存在资源闲置，而一些部门资源紧张，所以需要一个合理的资产整合机制，提高资产的使用效率。（4）采购管理相对松弛。高校物资采购包括书籍，材料，办公设备，专用设备，学生用品，办公用品等，现实工作中存在采购前论证不充分，监管无力的现象。（5）建设项目不够廉洁。高校招投标工作的责任主体有财务、审计、基建、监察、规划等不同部门。由于责任主体较多，故招标周期长，项目保密性等问题突出。一些公司违反政府有关法规在投标过程中以低于成本的价格竞标，违背了招标单位或委托方的出发点。其次一部分投标单位通过私下串通公司、提前披露招标内幕信息等手段为其他公司设置限制。（6）合同管理缺乏规范。在实践中，合同承办部门常常忽视对违约责任、争议、解决等条款的约定。此外，许多合同承办部门因缺乏相关人才而不加修改地使用对方提供的合同版本，因此失去主动性，不利于维护学校的利益。

（二）原因

笔者认为问题成因有下：（1）预算考虑不周全。长期以来，国家财政拨款是高校办学经费的主要来源，学校根据主管上级批复的用款额度编制预算计划，按开支标准管理支出，完全不存在在预算编制制定这一过程，且在向上级主管单位申请下年用款额度时，仍然采用“上年基数+本年变动额”的传统方法，这一情况导致申报款项无法真实反映高校本年预算的实际需求。（2）采购控制不规够范。学校定制采购计划的主要依据是教学任务需求，缺乏其他指标，导致采购计划缺乏全面性，加之缺乏充分的前期论证导致采购出现部分物资浪费、部分物资缺乏的情况。（3）建设项目内部控制缺乏严谨。高校建设项目涉及的材料广泛，并且和企业相比，缺乏健全的组织招标细则，采购流程实际上仍然有很多问题，特别是工程项目和材料采购缺乏配套的实施细则。（4）合同签订不够专业。实践中，由于学校的合同管理人员大多非专业出身，法律意识较为淡薄，且缺少专门的法务部门，同时学校财务部门、合同招标管理办公室和其他相关部门缺乏有效的协调与沟通。

三、完善高校内部控制的对策

（一）健全预算控制

学校内部预算管理体系的运行在很大程度上影响着学校的发展，为此必须将预算编制科学化、精细化，建立一套符合高校特点的预算申报、批准、执行及考核流程。

（二）完善收支控制

对于货币资金的收入及支出，审计人员对原始票据的真实性、合法性、合规性进行检查，同时还需检查经办人及经办部门负责人是否签字，涉及经费项目支出时还要审核该支出是否符合预算编制用款计划相关项目限额规定。

（三）规范资产控制

应合理分工，建立专门的资产管理机构，进行明确的权责划分，实现资产规范管理。同时加强部门之间的信息沟通，优化资源，物尽其用，保障高校工作有序进行。

（四）严格执行采购业务控制。

采购涉及申请、审批、供应商选择等多个环节，为规范采购活动，规避风险、防范舞弊，要做到：第一，加强采购前调查和论证。第二，完善现有的采购体系，提高监管能力。第三，通过网络或发布公告等方式接受群众的监督，提高采购过程的透明度，通过建立标准化采购管理系统，避免人为因素干扰招标结果，使高校的招标采购工作有法可依，同时通过网络公开等方式接受群众的监督，提高公众的参与度。

（五）整顿建设项目内部控制

由于建设项目投入大、周期长、涉及环节和部门较多的特性，导致建设项目出现问题的可能性大。为确保投标程序符合法律要求，首先要规范招标方式，结合学校实际，制定学校招标实施规则，在编制招标文件、开标、评估和定标的过程中均要遵循公平、公正、公开、科学的原则。

（六）明确合同控制

作为学校法律风险预防和控制的关键一环，合同审核意义重大，然而在实践中，学校财务部门、合同招标管理办公室和其他相关部门缺乏及时沟通和协调，没有做到层层把关，致使合同内容不严谨。由于学校的合同管理人员大多非专业出身，法律意识和职业素养较差，导致合同审核的效率和效果大打折扣，缺乏专业性，致使学校失去很多应有的权益，应避免合同起草、审查分工不明等问题导致合同管理流于表面的情况发生。

[参 考 文 献]

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[7]李承玉.浅议加强行政事业单位内部控制的对策[J].现代商业，2013（7）

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[责任编辑：潘洪志]