商会改革与发展：困境与出路

[摘 要] 通过对广东省S地区商会组织和企业的调研，以案例的形式呈现出S地区商会的在组织结构、职能实施、政企会关系等方面的发展现状。当前商会的建设中主要存在的问题是：政府对商会建设的支持力度偏弱;商会经费来源口径狭窄，经费过度依赖会费;商会软硬件资源匮乏，发展受限较大;商会职能单调局限，吸引力趋弱。商会发展的根本方向在于商会地位、商会资源、商会优选三个方面的突破，是商会改革的关键与核心，是解决其他商会建设问题的基础。

[关键词] 商会;改革与发展;困境与出路;案例分析

[中图分类号] F279.24[文献标识码] B

一、引言

对于商会这一概念，当前学界尚无统一的定义。众多学者给出的商会界定多认同商会是由工商企业自发组成的民间社会团体（管怀鎏，2012），同时肯定商会在性质上的非营利性、非政治性、内部成员间的互益性和合法性。另外，商会包括狭义和广义两个层次：狭义的商会仅指包括综合性职能的商业组织，不局限特定行业，例如广州市总商会，此时商会和行业协会是两个不同的概念;广义的商会则包括了行业商会在内，是一类商会协会的统称。本文所指商会即是广义层次上的统称。

当前，发达国家的商会体系已较为成熟，形成了欧美模式、大陆模式和混合模式三大模式。这些商会在社会服务、利益协调、行业自律、社会公益和参政议政等方面发挥着积极的作用，可视为商会建设的经验借鉴。而受到历史因素的影响，我国的商会建设现状却较为尴尬，面临诸多的问题和困难。2012年，党的十八大报告在论述社会体制改革部分提出了“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体体制”;2013年第十二届全国人大第一次会议《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确提出要重点培育、优先发展行业协会商会等社会组织;2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步确定政府向市场和社会放权的总体方向，指出经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。当代中国已进入商会全面深化改革的大时代。

在这一背景下，笔者受相关工商联（总商会）单位委托，对广东省S地区的商会发展状况进行了调研。本文基于对S地区商会调研过程中所发现问题的整理与分析，对我国当前商会发展中存在的核心问题进行了剖析，对商会改革与建设的根本方向进行了思考，并提出建设性意见。

二、廣东省S地区商会发展现状

广东省位于我国南端珠三角地区，比邻港澳，其经济总量常年位居我国第一，亦是我国最早一批探索改革开放的省份。受到区位要素和改革开放政策的影响，广东较于内陆省份优先接触、学习、融合了部分发达国家的先进方法，在多项政策和制度的改革创新上扮演先头兵的角色。2006年，广东省即率先出台《关于发挥行业协会商会作用的决定》，对发挥商会作用意义和规范商会制度职能等基本内容的阐述，明确提出“建立委托授权机制，以行政许可法为依据，加快政府职能转变”，“建立购买服务制度”，“逐步将法律法规和政策规定可以向商会转移的相关业务职能向商会转移”，“依法推进政府职能的移交、委托和授权”。随后广州、中山、江门、珠海等各市甚至区均相继出台相应文件，推动商会的改革和发展。需要重点指出的是，广东省在探索新时期商会建设具有以下特点：一是提出时间早，其他省市实施商会建设工作基本以2007年国务院办公厅出台《关于加快行业协会商会改革和发展的若干意见》为起点;二是改革力度大，相较于其他省份，广东不仅提出了规范商会各方面基本制度职能的建设，更注重商会在承接政府职能转移和政府购买服务方面的塑造;三是推行层次鲜明，省委省政府牵头，各市依次有序实施，由市到市辖区层层展开。可以说在我国商会当前的发展时期中，广东省仍起到探索先锋的作用。

S地区作为广东省一市辖区，水陆交通便利，具有鲜明的产业特色。S地区近年经济发展稳健，地区生产总值年增速保持11%以上，峰值为24.50%。S地区主要以第二产业为核心，第三产业稳定发展，当前处于工业化中后期。但是，在快节奏的经济发展过程中，S地区的企业发展也面临诸多困难，如政策扶持及时性有待进一步加强、报建审批效率缓慢、对外宣传力度偏弱、人才引进跟不上企业发展速度，等等。这其中既有政府工作方面的原因，亦有企业对相关政策事项较为生疏的原因。当然在政府和企业间，S地区的各商会组织承担了较大一部分沟通桥梁和困境协调的工作。但是近年来商会越感所处地位较为尴尬，实质权责不明，就连维持自身运作和发展都成了问题。

S地区商会类型可分为地区综合性商会和行业协会两类。其中地区综合性商会为各镇街的总商会，一般在创立初期受政府授意，并予以财政支持;行业协会包括独立运作的行业协会和由镇街总商会作为下设机构而存在的组织。由于相较于行业协会，镇街总商会在组织制度和专职工作人员方面较为完备，同时独立运行的行业协会数目非常少，故将镇街总商会作为了调研的重点。表1反映了S地区各镇街总商会的基本情况。

表1 S地区各镇街总商会基本情况

资料来源：笔者整理。

由表1可以看出，S地区多数的镇街商会已有7年以上的历史，工作经验上应有较多的积累。在2013年，各镇街商会均升级为“总商会”（如：A商会），或直接以“总商会”成立（如：C商会），以建设更具综合性职能的区域商会。在专职人员配备上，各商会的人数均偏少，专职人员与会员企业比达1：40，平均每商会的专职人员为2人，D、E商会甚至未配备专职人员。在下设机构方面，仅B商会设有下设机构，以专业性协会形式存在。在办公场所方面，各商会均没有具有所有权的固定办公和活动场所。A、B商会由镇街政府部门提供了独立的固定场所，其余商会仅有临时场所或没有固定场所。在运作形式上，包括独立运作和挂靠政府运作两种形式。挂靠政府即为由政府某一部门顺带行使商会职能，这一类商会通常没有独立场所和专职人员。在经费方面，各商会的经费来源由会员会费、政府财政支持和企业赞助构成，其中会费作为最主要的来源，占到90%以上，呈现出商会对会费高度依赖的局面。因此，为了获得更多的经费，商会中副会长的规模显得较为庞大，例如A和B商会的副会长企业数占到会员总数的20%以上。此外，S地区商会也均没有会办企业。一方面这是因为政府为了避免商会趋利而有悖非营利性，不支持会办企业行为;另一方面也是因为商会缺乏专业技术，同时不愿意承担亏损风险，不敢大胆尝试。这在一定程度上也限制了商会的经费来源。最后在宣传方面，当前仅A和B两个商会的网站存在实质性的运行，并可以通过搜索引擎检索。多数的商会办有自身的期刊报刊，同时利用微博微信等新媒体进行信息传递和工作宣传。

调研的另一个部分是对S地区商会职能的实施情况进行调查。在此笔者直接借用了暨南大学商会治理课题组对商会职能的分类观点。考虑到当地一部分商会在较大程度上难以符合“独立运作的民间社会团体”，其职能实施也受到更多政府等外在因素影响，故商会职能实施调查仅选择了A、B、C、F四个镇街总商会为对象参与。同时，在数据的处理和分析上将构建对照，进行综合分析：一是在商会自评职能实施的同时，对其会员企业对商会职能的评价进行同步调查，对比分析商会和企业双方的调查数据，关注共性现象;二是将S地区的调研结果与相同问卷项目的中国商会职能大样本调研数据进行对比分析。具体结果见表2。

表2 S地区商会职能实施情况

与中国商会职能大样本调研数据对照表

注：问卷要求各商会按照本会的实际情况对各职能的实施力度打分，分值强度从1至4依次表示强度增强。并以此为权数计算全部样本的均值。其中S地区商会职能实施情况（商会视角、企业视角）数据由笔者整理，中国商会职能实施情况（大样本调研数据）（N=144）由笔者依据《商会治理与市场经济》（张捷、徐林清等著）第30页数据计算得出。

表2中，职能a-e属于商会的服务职能;职能f-i属于商会的自律与协调职能;职能j-p属于商会的代表职能。可见，在商会视角中，排名前十的职能包括了除i外全部的服务、自律与协调职能。在企业视角中，排名前十的服务职能和自律与协调职能分别仅占各自范围的50%左右。这说明当前S地区商会和企业在商会职能实施强度的感知上存在偏差。另外，若将同一职能在商会和企业两方面排序差距不超过2个档次视为感知相似，则有d、g、i、k、o五项职能满足，占职能总数31%，说明商会和企业对商会职能实施强度上共同的认可度较低，且在服务职能的表现上认可度最弱。通过与中国商会职能实施情况比较，仅d、i、o三项职能的实施强度相近，在三类职能中各占1个。但S地区商会对职能实施的定位与全国商会普遍重视服务和自律与协调的情况相仿。

在此基础上，笔者进一步调查了S地区的企会关系和政会关系。企会关系中，发现在参加商会活动方面，22%的企业平均每半年参加一次，45%的企業平均每季度参加一次，33%的企业平均每月参加一次，可见当前商会活动频率整体上偏少。全部的受访企业认为自身与其他会员企业更多的是合作关系，同时表示喜欢商会活动的氛围。在协调行业问题和反映企业诉求方面，有78%的企业曾有过通过商会解决行业问题和向政府部门反映诉求的经历，并且商会在这些情况下均采取了积极的行动。但是，有60%的企业更倾向于通过企业自身的努力解决问题，仅40%的企业更倾向于通过商会。说明商会在帮助企业解决实际困难的效果上并不比企业自行解决强。总体上，38%的企业认为参加商会对企业经营很有助益，38%的企业认为助益较高，24%的企业认为助益较低;同时67%的企业对当前商会运作很满意，33%的企业表示较满意，没有企业表示较不满意和不满意。

政会关系上，各商会均强调了政府支持商会工作的重要性，并认为商会的发展需要政府管理，但是当前政府的管理方式需要进行改革。需要引起注意的是，成立时间越长的商会越强调了在处理政、企、会关系中，商会领导个人人脉的重要性，而非流程化制度。再者，当前S地区的政府职能转移工作仍未统一启动，仅C商会表示已经着手承接了镇政府的部分服务职能，并获得了政府购买的服务项目。总体而言，各商会认为地方政府对商会的支持力度较高，但仍需要进一步加强。

三、当前商会发展中的困境分析

基于对S地区商会发展现状的阐述和分析，综合调研过程中与商会和企业代表的座谈，同时借鉴其他地区的商会建设经验，笔者认为当前商会的建设中主要存在以下四方面问题。

（一）政府对商会建设的支持力度偏弱

虽然在调研问卷中，商会认为地方政府对商会支持力度给予较高评价，但是随着座谈话题的深入，可以发现政府与商会工作的实际对接上仍存在诸多问题。例如：商会在获得政府投资或者社会资源的优先度远不及其他社会服务机构或者公司，真正能够及时获取政府相关购买项目信息并充分准备参与竞标的机会几乎没有，导致商会在此类事务中逐渐失去兴趣和动力;政府对商会承诺事项落实缓慢消极（尤其是经费和硬件建设），最终随着政府换届或人员流动不了了之;政府在报批报建等审批手续流程复杂、耗时严重，且受到人情人脉和申请公司规模等影响较大，有差别化对待之嫌;政府注重对商会的规范要求和监管，但缺乏对商会的培养和指导，使商会行事拘束而畏惧责任的承担。可见，客观上政府对商会的支持力度并不是那么尽如人意，政会双方在位置的平衡上仍有相当长的路要走。

（二）商会经费来源口径狭窄，经费过度依赖会费

当前商会经费的来源普遍较为单一，90%以上依赖对会费的收缴。一方面由于会员规模的限制，另一方面由于会员在接受商会服务、参加商会活动时本身即会产生费用，故能够作为商会自身发展和建设的经费非常紧张。2008年深圳市针对行业协会的调查显示仅5.7%的协会经费能完全满足日常开支，50.9%的协会能基本满足日常开支，35.9%的协会处于入不敷出的状态。为了解决这一问题，多数商会只能尽可能多的发展副会长级企业的数量，以获得更多的会费收入。但这本身并不利于商会组织层级设计和工作开展的合理性。除会费外，社会捐赠存在数额小、机会少、机遇性大的问题，只能作为商会特殊活动时期的临时性收入，无法解决商会发展的根本需求。而政府部门的拨款支持方面，一者预算有限，只能锦上添花;二者普遍到位较慢，甚至没有落实。当然，商会也在积极尝试通过其他途径增加收入来源，例如引入中介服务、争取管理户外广告管理权等，但是受商会非盈利性的规定，这些途径普遍不受支持，难以提供持久稳定和数额充裕的经费收入。商会经费的不足已成为限制商会发展最重要的因素之一。

（三）商会软硬件资源匮乏，发展受限较大

商会的软硬件资源匮乏是当前商会普遍存在的又一问題。硬件方面，固定办公场所和活动场地专属性和专用性的缺失是基础性问题，直接限制了商会工作的开展、活动的规模和范围以及对未来的发展规划;还有商会在社会中固定资产的所有和建设、管辖资质的缺失，例如：目前即便会员企业希望在本地区进行户外广告宣传，商会在其中所起到的助益非常小。软件方面，商会的人才资源缺失是关键问题。受到薪酬待遇和工作性质的限制，专业人才难招难留、人员队伍流动性大造成商会人才凋零，间接导致商会的工作任务重、活动局限、专业程度弱、改革创新乏力。商会资源的匮乏既包括政府支持力度方面的原因，也包括商会经济来源不足方面的原因。但究其根本，还是受限于政府在政策上的支持力度。

（四）商会职能单调局限，吸引力趋弱

商会职能的具体表现，当前商会普遍集中于企业人员培训、政策咨询、中介服务和组织外出考察四个方面，属于较为传统和基本的商会服务类型，所谓代表职能和自律与协调职能偏弱。在当今经济和信息高速发达社会中，这些传统服务类型已然过于单调和局限，难以满足企业的需求。作为企业而言，多数企业已经建立了内部的培训和考察机制，咨询和中介服务亦可以通过市场找到更加专业和直接的解决方案。在这一情况下，商会的优势和吸引力表现为趋弱化。如何在新形势下探索更加丰富和具有特异性的服务内容将是商会获得竞争力、体现自身价值的重要方向。商会在服务内容上的拓展是商会综合利用政府、企业和自身各种资源的结果，因此也应是商会增强自身建设最终的目的。

四、对我国商会改革与建设根本方向的思考

我国的商会发展伴随着政治体制和经济政策的变化，经历了“消失又建立”的历程，同时商会的重建又普遍存在政府授意的背景。随着政府体制改革的深化，部分社会服务职能将逐步向社会机构转移，以促进社会和市场整体运行效率的提升。此时对商会在社会中准确定位将是谈及商会改革和建设方向的首要问题。张捷、徐林清等（2000），郁建兴、周俊等（2014）在其专著中均对此有详细的讨论和阐述，对新时期商会与政府的关系作出了分析和定位，在此不再赘述。本文更加关注的是基于当代商会新定位，商会如何突破历史规则的禁锢，抓住机遇实现改革和发展。笔者认为，商会发展的根本方向在于商会地位、商会资源、商会优选三个方面的突破，是商会改革的关键与核心，是解决其他商会建设问题的基础。

（一）平衡政会关系，加强政府对商会的支持互动

政府作为全社会最大的公共产品提供者，是政治、经济、人文等众多关系网络的交织点和资源的聚集地。商会的产生机理即说明其同属于社会公共产品的提供者，以其专业化为所在地域或所在行业提供差异化的公共服务。而当前商会承接政府相关的职能并提供政府购买服务即是更好地满足市场的差异化需求。本质上商会的存在将有利于协助政府实现社会服务效率的优化。故而在新的时期，政府对商会的改革和发展应予以重点关注和支持，并在一定程度上协助商会的转型，使其更好地承接社会服务职能。当前全国各地政府对扶持当地商会发展并没有统一的认知和标准，所放权力有轻有重，支持力度有大有小，相应各地商会的发展差距亦对比鲜明。如福建三明商会经济的蓬勃发展、浙商商会遍及全国各地等，都离不开政府对商会发展的支持和良好的政会互动关系。所以政府应该更主动地提供适当的政策，创造商会改革转型的通道;商会则应该更积极地保持与政府的联系，配合政府实现社会服务职能的差异化需求。在合作中获得政会双赢的局面。

（二）探索以商养会，打造资源稳固的经济性商会

良好的政会关系是商会发展的基础，而充足的经济实力则是保障商会人才等资源运转的血液。虽然当前对“以商养会”的探讨已久，但由于“商”与“利”的联系与商会非营利性的要求产生摩擦。故而各地在对待“以商养会”的态度无不谨慎，仅建立在各自的理解上有着尺度不一的尝试。当前已经可以预见传统的商会经费来源受限的局面，在会员规模无法无限扩张的情况下，依靠政府财政支持和社会赞助将使商会丧失主动。探索全新途径使商会获得经济性，是其保障人员等其他资源稳固的必然选择。所谓“利”，有利己亦有利人，倘若商会通过适当的形式获得可观收入而应用于商会运作和发展，为会员企业提供更加优质的服务，这并不违背商会非营利的初衷。“以商养会”问题的症结不在与商会性质的冲突，而在于构建严格的外部监督制度和内外部审计保证做到从商所得为会所用，使以商养会摆脱灰色地带、在阳光下正式运行。需要强调的是，以商养会的探索不能脱离政府的参与和支持，在经营模式的选择上也应贴近企业服务，如北京福建茶叶商会的水站运作、莆田北京商会的红酒营销等，都是探索以商养会可供借鉴的经验。

（三）推动竞争发展，实现社会对商会的优胜劣汰

近年成立商会管制的放开一方面促进了商会的蓬勃发展，另一方面也导致商会实力参差不齐。在改革开放和经济发展的新时期里，应该推动商会间的良性竞争，促进商会在建设自身实力、创造丰富资源、创新服务形式、提高服务质量、创建文化品牌等多方面发展，通过社会和市场的选择机制实现对商会的优胜劣汰，使优势资源得到有效利用，提高社会整体的运行效率。

商会的改革与发展是一项宏大的课题，不同的地区均有其发展的特异性，因此复杂而不可一概而论。本文以对S地区商会调研为案例基础，结合其他地区的建设经验和相关研究提出在商会改革过程中核心而关键的思考若干，认为商会改革发展的根本仍是实现政会关系的新平衡，通过丰富稳健的资源优势，以优质服务获得企业归属感。可作为商会发展问题的借鉴。

[参 考 文 献]

[1]郁建兴，周俊，等.全面深化改革时代的行业协会商会发展[M].北京：高等教育出版社，2014

[2]张捷，徐林清，等.商会治理与市场经济[M].北京：经济科学出版社，2000

[3]中华全国工商业联合会.中国商会发展报告№2[M].北京：社会科学文献出版社，2008

[4]管怀鎏.我国商会的转型发展问题[J].南通大学学报（社会科学版），2012（6）：94-101

[5]王一楠.“以商养会”有悖于商会的非营利性吗[J].商业经济，2015（5）：75-76

[责任编辑：王凤娟]