浅析我国农村社会新型养老保险制度

隋明玉

[摘 要] 目前，我国农村社会养老保险面临着立法具有滞后性、资金筹集难度大、政策缺乏吸引力、制度间有效衔接性差等问题。这就需要进一步建立健全一个比较完善的农村社会保障体系，应根据我国农村实际情况的差异性逐步调整，健全农村社会养老保险法律体系，明确政府的管理和监管责任，优化新农保政策设计，妥善处理制度间的衔接问题，以确保新型农村社会养老保险制度的发展的可持续性，解决广大农民群众“老有所养”的问题。

[关键词] 人口老龄化;农村养老保障制度;新农保

[中图分类号] F840.6[文献标识码] B

一、引言

我国农村所拥有的人口数量接近总人口数量的一半，但也出现农村老年人口所占的比重高于城市老年人口所占的比重、人口的年龄结构出现了不平衡的状况、老年人口抚养比也随之提高等问题。随着经济社会的发展，农村社保制度功能逐渐弱化，提出一项能解决我国农村面临的老龄化问题的办法，确立可以使广大农民群众受益的养老保险制度极其重要。我国城乡二元经济结构导致了农村社会养老保障水平与城市养老保障水平相比之下差距逐渐拉大，并且尚未形成一套整体的制度模式。统筹城乡一体化发展，建立和完善全覆盖的农村养老保险制度，既能在客观上促进我国经济社会发展，又可以立足于市场经济条件下推动农村经济的快速发展、提高农民的收入水平，改善农民生活水平条件。

二、人口老龄化内涵及农村老龄化发展现状

（一）人口老龄化的内涵

据联合国人口委员会的相關解释，人口老龄化内涵指的是老年人口在总体人口中所占比重不断上升的趋势和过程，它是由人口出生率及死亡率不断下降、人口预期寿命不断提高等人口自然变动因素所导致的;国际普遍认为，某国家（地区）60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，这就意味着该国家（地区）已经步入老龄化的社会。

从表1可以看到我国60周岁及以上的人口占总人口数的15.5%，而65周岁及以上的老年人口数量占总人口数量的10.1%，我国己达到国际公认的老龄化标准。

我国受老龄化影响最严重的却是农村。国家应对人口老龄化战略研究表明，根据第六次全国人口普查的数据显示，农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点，高于城市老龄化程度。又因为农村物质基础与城市相比较为薄弱，农村的老年人所能享受到养老保险福利待遇和保障水平也较为偏低，所以在我国农村老龄化的问题更加严重更需要迫切解决。

（二）我国农村养老保险的现状

我国农村人口数量庞大，因生育率、死亡率下降和人口的流动，以及医疗卫生水平的提高，人口预期寿命得到了延长，所以，我国农村的老年人口逐渐增多。但随着经济的发展，大多数青壮年去往经济发达地区务工，于是农村便出现了大量的“留守老人”，这使农村人口老龄化程度更加严重。所以，关注农村老龄化进程，加强和完善农村老龄化是应对老龄化问题的重要一环，这有利于我国经济社会的全面发展。国务院对此也相当重视，在2009年9月提出了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这标志着农村养老保险制度开起了崭新篇章，在我国10%范围内的县市区开展新型农村养老保险制度，计划在2020年前让新农保政策普及全国的农村老年人口，新型农村社会养老保险制度确定以个人缴费、集体补助，政府补贴相结合的模式，将社会统筹和个人账户相结合方式，同家庭养老、土地保障、社会救助等其他相关社会保障政策措施配套实施，保障农村老年人基本生活。目前，新型农村社会养老保险的试点将逐渐增加，我国农村社会养老保险制度建设进入了一个新的发展阶段。

新农保制度的建立在我国农村社会保障制度史上取得了重大进步，是切实符合全国农民群众的根本利益，比之“老农保”政策而言，优势突出和特点鲜明，主要表现在以下几个方面（见表2）：

表2 “新农保”与“老农保”特点对比

三、新农保制度存在的问题

新农保制度设计的目标为解决老农保存在的不足之处，秉承我国的社会保险制度标准设计，其制度设计要充分体现科学性、合理性和创新性，要统筹城乡居民养老保险制度。但我们也要辩证分析新农保制度，虽然新农保制度已逐渐从试点向全国铺开，但在其实施的系列过程中，也随之出现了诸多问题，应根据我国农村实际情况的差异性逐步调整，以确保新型农村社会养老保险制度的发展的可持续性。

（一）立法具有滞后性

新农保在我国农村地区实行多年，但到目前为止却依然未有法律明文规定，这不利于农村社会养老保险发展以及新农保的全覆盖实施。集中体现为我国农村社会保障制度具有严重的立法滞后性、立法层次也普遍较低、法律法规不完善、法律的监管意识薄弱等方面。虽然劳动和社会保障部仅下发了《指导意见》，但现阶段正积极拓展新农保的试点工作，不能只表现在政策层面上，而忽略对法律法规颁布实施。新农保制度试点的拓展需要与当地政策法规相结合，以确保新农保的顺利实施。

总结许多国家成功经验，国外对于农村社会保障制度的建设都通过立法手段予以制定的。例如日本与德国，这两个国家所建立的农村社会养老保险制度均依靠立法手段，只有通过立法形式确立的农村社会养老保险才称得上具有实际意义的保障制度，才能够有利于确保新农保的可持续发展。

（二）资金筹集难度大

资金的筹集严重影响着新农保推行，怎样筹划财政预算确保切实有效地补贴农民养老保险的缴费，这关系到新农保制度可持续实施。目前，我国农村居民的收入尚处于低水平阶段，养老保险缴费难度较大，补贴的力度也影响着农村居民的参保积极性。在现阶段新农保制度的实施中，国家财政支出发挥着相当重要的作用，各级政府均有出现收支缺口，地方政府严重地依赖转移支付，特别是经济相对欠发达的中西部地区。在新农保制度试点逐渐增加时，将会给经济欠发达地区的财政造成巨大的压力，使财政补贴也更加困难，这不利于新农保制度的扩展与推进。

（三）政策缺乏吸引力

新型农村社会养老保险要求只有子女也参保缴费的年龄满60周岁的老年人才可以享受到国家基础养老金。这种“捆绑式”方法要求全家参保，从表层分析，这种做法虽然可以起到增加农民参保率的作用，但在政策实施过程中有可能存在子女并不想缴纳捆绑式的社保缴费，这既有可能是经济方面原因导致的，也有可能文化教育方面的原因促成的。这种“捆绑式”参保规定并不一定会达到政策制定的预期目标，甚至可能还会引发的消极作用导致两代人的嫌隙，不能做到代际交替，降低了基础养老金所发挥的作用，这将会造成农村社会养老保险实际成本增加，挫伤农村社保参与的积极性，造成了“新农保”试点扩大的困难，扩展受阻，很难达到预期效果。

（四）制度间有效衔接性差

新农保制度作为农村社会保障体系的一部分，也是全国社会保障体系的重要组成部分，新农保制度需要做好与相关制度的衔接才能稳健实施。根据实际情况而言，要整合各类保险制度，避免制度重叠（两种及以上的保险制度所保障的对象为同一目标人群）造成的资源浪费的现象十分困难。表现在以下几个方面：第一，制度重叠会造成农民群众的缴费压力过大或挫伤缴费积极性，这也相对增加了人口迁移的难度;第二，多种制度杂乱并存的现象不利于社保机关的管理统筹，造成资源上的不必要浪费，甚至与统筹社会养老保险城乡一体化的目标背道而驰。第三，使在农村居民内部养老待遇水平出現区别，部分人享受高的养老水平待遇，部分农村居民只能享受到偏低的养老资源，这便造成了农村居民养老资源的内部分配不均。而且，在全国各地的原农村社会养老保险的制度模式具有很大的差异性，制度呈现出碎片化的模式，如何完成老农保向新农保制度转型，这均需要我们在实践中逐步解决。

四、新型农村社会养老保险制度的完善建议

我国农村社会养老保险目前所面临着许多问题，想要逐一破解这些难题，就需要进一步建立健全一个比较完善农村社会保障体系，这不只需要从农村社会保障体系本身进行完善，更加需要完善相应的配套措施和政策支持，才可以构建出适合我国农村实情的社会保障体系。

（一）健全农村社会养老保险法律体系

从国家发展的历史角度看，任何一项制度的提出和确立，均是需要通过立法形式，才可以顺利实施。新农保作为我国农村社会保障体系中的重要组成部分，建立健全新农保相关的法律法规，使农村养老保险法制化，这是农村养老保险发展的需要，也是完善我国社会保障制度体系的重要举措。

（二）明确政府的管理和监管责任

划分权利和责任的归属，明确政府的责权，才可以防止权利的滥用，推卸责任等不作为行为，确保新农保的顺利开展。政府应当作为拓展新农保制度的主导者，增加对新农保的财政资金支持，统筹新农保的相关配套措施，正确把握新农保的实施方向，根据地区经济发展水平去构建与之相配套的财政补贴机制，实现资金利用效益最大化，使农村群众可以从政策中普遍受益。明确政府权责的同时，还应逐步完善农村社会保障的内外部监督机制。按照法律法规制度对新农保实施的各环节进行监管，包括养老保险缴费，养老基金管理，养老基金的派发，以及政府权利的使用，一切公开透明、合理合法，才能保证新农保的可持续性。

（三）优化新农保政策设计

新农保能否顺利开展取决于我国农村居民的支持力度，只有通过农村居民对政策的充分认识与普遍支持才能不断地扩大新农保的试点数量以达到全面覆盖的基本目标。所以，在新农保政策的实施中，要做到主动去参与到新农保当中，要制定便农惠农的农村养老保险政策，取消强制性的捆绑缴费政策，实行自主自愿的原则，要在短期内使达到可享受待遇的老人可以无条件领取国家基础养老金。同时，应充分考虑当地经济发展水平与物价水平，适当调整农村基础养老金的水平，完善财政补贴机制。

（四）妥善处理制度间的衔接问题

由于长期以来处于城乡二元经济结构模式下，想要快速统筹城乡养老保险一体化，是一个难题。统筹城乡养老保险一体化建设，应当将农村养老保险制度纳入到我国城镇养老保险制度之中，但要根据城乡特点去调节参保方式和费用设计以及确定相应的待遇水平，要做实个人账户与社会账户，简易养老保险转续工作，制度设计要遵循灵活方便的原则，建立起满足各类人群的养老保障体系，实现制度的完美衔接。

总之，完善新型农村社会养老保险制度，建立健全农村的社会保障体系，是我国社会保障体系的重要组成部分，这代表着党和国家对农民“老有所养”问题的重视，保障农村老年人的基本生活需要，解决广大农村的养老保障问题，这是扩大农村内需、缩小我国城乡差距，稳定社会发展，建立和谐社会的关键。

[参 考 文 献]

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[责任编辑：王凤娟]