我国油菜籽临时收储政策改革评价及探索

王辽卫　胡文忠　高笑天

摘要：2015年国家取消实行了7年的油菜籽临储收购政策，油菜籽价格完全由市场供需决定，进一步理顺了中央和地方的关系，促进了粮食安全省长责任制的落实，减轻了财政负担。面对农民收益下降的影响，本文提出要继续推进油菜籽市场化改革，完善补贴政策，通过降低种植成本等措施增加产品竞争力。

关键词：油菜籽 临储收购政策 价格改革

油菜籽作为我国重要的油料作物，是国产油料中产量最大的品种。自2008年以来，我国油菜籽生产一直实行临储收购政策，有利地保护了农户种植积极性，也对调控物价起到积极作用，但随着全球油脂油料大幅增产，价格下滑的冲击，国内外油菜籽价格大幅倒挂，国产油菜籽价格形成机制完全扭曲，既不利于产业发展，也给财政带来较大负担。2015年临储收购政策调整后，理顺了国产菜籽价格形成机制，尽管农户收益受到影响，但随着油菜籽价格改革的深入，产业活力被进一步激发，市场对菜籽的需求将支撑价格稳定运行。

一、我国油菜籽临储收购政策改革背景及内容

（一）油菜籽临储收购政策改革势在必行

2008年以来国家为了提高农户种植收益，稳定油菜籽播种面积，连续7年实施临时收购政策，且收购价格连年提高，但由于国内外油脂油料市场环境不断变化，进口油菜籽成本远低于国内临时收储价格，导致进口油菜籽大量涌入，2014年我国油菜籽进口量达到创纪录的508万吨，对国产油菜籽产业形成较大冲击。一方面临储菜籽油成本高企，过去几年入库的菜籽油成本都在10000元/吨以上，而进口油菜籽加工的菜籽油价格目前仅5700—6000元/吨，导致国产菜籽油除了农户自用外，其他几乎全部进入临时储备，散油流通领域很少有纯国产菜籽油。另一方面国家在连年收购后积累了大量临储菜籽油库存，由于成本较高，出库困难，给国家财政带来较大的负担，油菜籽临储政策到了必须改革的时刻。

（二）我国菜籽临储收购政策改革主要内容

为进一步完善油菜籽价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府宏观调控作用，促进油脂油料市场顺畅有序流通，推动油菜籽产业上下游协调发展，2015年有关部门调整了实行多年的油菜籽收储政策。由地方政府负责组织各类企业进行油菜籽收购。中央财政对湖北、四川、湖南、安徽、江苏、河南、贵州油菜籽主要产区给予适当补贴。

各省出台补贴办法不尽相同。其中湖北、湖南、江苏均将中央补贴资金全部按照种植面积直接补贴给种植户；四川、河南将中央拨补资金用于补贴油脂加工企业收购，要求加工企业收购价格不得低于2.3元/斤。

二、油菜籽临储政策调整的效果评价

（一）油菜籽政策调整的主要成效

1、进一步理顺了中央和地方的关系

国家有关部门主要对支持的省份范围、财政补贴总量等进行顶层设计，改变了过去由中储粮公司委托收储、加工企业收购大包大揽、“一刀切”的做法。地方政府按照国家政策总体要求，实行分散决策，调控措施更加精准。各地普遍认为这种政策安排能够较好发挥中央和地方各自优势，调动两个积极性。

2、促进了粮食安全省长责任制的落实

原来油菜籽临储收购期价，国家有关部门委托中储粮作为收购主体进行收储，地方政府基本不参与市场收购，只负责监督管理职能。油菜籽临储政策调整后，地方政府在收购工作中由配角变为主角，各方结合当地实际，出台了具体收购政策，加大宣传力度，加强市场形势分析，更加注重市场监管，着力扶持地方油脂品牌发展，体现了粮食安全省长责任制的要求。也为今后其他农产品价格改革提供可借鉴的经验。

3、理顺价格形成机制，财政负担得以减轻

过去几年为了保护农户种植收益，国家一直采取油菜籽临储收购政策，且收购价格连年上调，远高于国际市场，国产油菜籽的价格不是供需决定，而是政策定价，价格形成机制的扭曲导致国产油菜籽无法进入市场正常流通，大量菜籽油进入临时储备，企业缺乏经营预期，几乎全部沦为中储粮的加工商。2015年油菜籽收购政策改革以后，油菜籽价格由市场供需决定，价格波动幅度加大，加工企业、贸易商参与的机会增加。尽管加工企业收益下降，但这只是改革的阵痛期，价格形成机制建立后，有利于企业形成预期，更好地参与市场购销。另外中央财政只对主产省给予补贴，免除了库存继续增加的压力，且从财政支出额度计算，也更加高效了。

（二）油菜籽政策调整后出現的新问题

1、油菜籽收购价格大幅下跌

2015年湖北地区油菜籽收购价格在1.6—1.9元/斤，农户出售菜籽价格集中在1.7元/斤左右，而去年价格在2.45元/斤，降幅达到30%，存在问题是种植收益大幅缩减，如果算上人工成本几乎全部处于亏损状态，即使加上国家补贴部分种植大户依然亏损严重。由于种植收益大幅减少，湖南、湖北等地区改种和抛荒土地增加，油菜籽面积大幅减少。有机构调查预计2015年秋播油菜籽面积减少20%以上。

2、加工企业收购不积极

由于菜籽油和菜籽粕受外围市场影响，价格持续下滑，尽管油菜籽收购价格大幅下降，但大型油厂压榨仍处于亏损状况。收购量较去年进一步下跌。截至9月30日各类企业收购油菜籽161万吨，同比减少188万吨。部分企业收购的油菜籽没有开机生产，反而做起贸易，将收购的油菜籽销往四川、湖南等小作坊。

3.主产省菜籽补贴模式还在继续探索中

2015年6月18日国家有关部门下发通知，明确不再实行菜籽临时收储政策，由各省级政府自行组织收购。但直到7月底7个主产省才相继出台补贴办法，且各省补贴方式差异较大。有给企业加工补贴、品牌建设补贴的，也有直接给予种植户补贴的，也有两种方式相结合的，但给予农户的补贴大多没有超过30元/亩，对农户种植收益的保护力度不够，补贴方式还缺乏针对性。

三、未来油菜籽收购政策改革方向及建议

（一）坚持市场化改革方向，继续放开油菜籽购销市场

近几年国家不断提高临时存储油菜籽收购价格，并没有明显调动农户种植油菜籽的积极性。而且随着油菜籽实际种植面积和产量的不断下降，农户用于兑换油脂的油菜籽数量增加，导致油菜籽商品量不断减少。取消临储油菜籽收购政策，完全放开油菜籽购销市场，不会对国内市场和农民增收造成较大影响。尽管2015年政策调整后出现了农民种植收益下滑，企业开工率不足，下年度种植面积减少等问题，但这些都属于改革期的阵痛。

从目前情况看，即使试点油菜籽目标价格补贴，也不会进一步调动农户种植油菜籽积极性，而且在油菜籽种植面积和产量的统计、市场价格的监测、补贴的发放等方面都存在较大的问题和难点，容易产生腐败和骗取国家补贴的现象。因此建议继续放开油菜籽购销市场。

（二）探讨新的种植补贴模式，鼓励规模化种植

2015年国家对油菜籽的补贴政策具体怎样执行由各省级政府决定，有的省补贴给农户，有的省补贴给企业，补贴方式各不相同，但基本没有省级配套资金，由于补贴额度小，效果并不理想。可以考虑以连片经营、规模种植为重点补贴对象。以符合规定的農民合作社、种植大户为主体，对连片经营达到一定规模的土地，按照自愿参加、自主申报、责任共担的原则，给予相应的种植补贴。这种模式有利于鼓励合作社种植油菜籽，实现规模化种植，降低成本，增加市场竞争力，也能提高国家补贴使用效率。

（三）推动育种等技术创新，降低油菜籽种植成本

加强油菜籽育种研究和种业市场管理，大力推广双低油菜籽种植，积极选育适合机械化、轻简化栽培的品种，降低生产成本。通过土地流转、订单农业等多种形式，加强油菜籽产前、产中和产后结合，以优质原料生产高品质产品，通过高品质产品生产和销售带动农民增收。加强油菜籽加工技术创新，提高油菜籽加工整体水平；鼓励油菜籽加工企业延长产业化链条、实施产品化多元化战略，提升行业自主创新能力和市场竞争力。

（四）推动农业保险试点，保护种植利益

2015年中央一号文件要求积极开展农产品价格保险试点。油菜籽作物是我国重要的油料品种，产量规模相对谷物较小，且种植区域较为集中，风险可控，对油菜籽产业实行推广农业保险具有很好的示范意义。鼓励保险公司研究制定适合农民专业合作社、种粮大户、家庭农场等农业经营主体的价格保险产品，引导农户通过保险手段回避市场风险。由于农业保险在试运行初期，不应以盈利为目的，而且国家要给予相应的政策、资金支持，由专业保险机构代理操作，以提高执行效率，降低行政成本。

〔本文系国家粮食局软科学项目“我国油菜籽收储政策改革方向探索研究”课题成果〕

（王辽卫， 1981年生，陕西咸阳人，国家粮油信息中心经济师。研究方向：油脂油料供需分析。胡文忠，1985年生，江西宜春人，国家粮油信息中心经济师。研究方向：谷物市场分析。高笑天，1979年生，辽宁盘锦人，国家粮食局粮食交易协调中心协调监管处。研究方向：政策性粮食交易）