基于国家形成理论的政府审计职能研究

高天行

一、前言

一般来讲，一个国家的财政系统都是为国家机器的运作而诞生。财政系统通过税收为政府收集足够的预算，政府在得到足够的预算后进行转移支付，基础设施建设，维护社会经济平稳运行等基础职能。而这个基本的逻辑下，我们不难发现，财政的功能是与国家或者政府的角色紧密相连的，基于不同国家形成理论抽象出来的不同模型中国家的起源与角色是不一样的，这也就决定了不同模型下国家财政功能是不同的，更进一步讲，对不同起源类型的国家财政的监督——政府审计的目标、职能也是不一样的。政府审计伴随着国家的形成而出现，并逐渐演变成一种保证国家平稳有效运转的强大机制。本文将通过对洛克，奥尔森以及巴泽尔的国家形成理论的回顾分析不同类型国家形成模型下政府审计的目标、职能的差异，并结合以上理论分析我国当前的政府审计进行一个简要的分析，并提出改进建议。

二、国家形成理论与政府审计

约翰·洛克认为自然状态是“一种完备无缺的自由状态”然而，这种美好的自然状态很不稳定。由于人人有惩罚别人的侵权行为的权力，而这种权力的行使既不正常又不可靠，会让他们遭受到各种不利。正是这种情形使人们为了保护他们的私人权利愿意通过缔结契约让渡自己的其他权利给社会，这就产生了国家与政府。然而，为了防止国家越界行权而侵犯原本属于私人的权利，人们需要一个强有力的监督体系，这个体系就是政府审计的最初形态。在这种国家形态中，政府审计职能定位于对政府权力进行监督，其重点是经济监督。由于个人转移给政府的权利包括执行权和处罚权，政府审计的职能还应包括一部分司法监督和行政监督。

奥尔森认为从无国家到国家的过渡是暴力资源占优者实施强制的的结果。奥尔森认为国家起源于匪帮，并以中国现代史上冯玉祥的故事来说明国家是由匪帮转化而来。在军阀混战的乱世中国，各地军阀控制区域之外，出现了各路匪帮占山为王，强取豪夺的情形，冯玉祥率领军队镇压各地匪徒，并剿灭了河南省流窜匪帮首领“白狼”，从此，冯玉祥成为该地区事实上的统治者。奥尔森“匪帮”模型下的国家属于专制型的国家，政府审计作为专制国家内部运行的监督机制成为了统治者维护其统治地位的工具。该模式下政府审计的主要内容偏重于经济监督，对统治阶级内部经济利益分配情况进行监督检查，以抑制下属的机会主义行为。

巴泽尔假定在人类社会的原初状态中都是“经济人”，每个人都追求“个人最大化”，因此，每个人会利用自己的技能和实力保护自己，攫取他人财富并把成本强加给他人获取资产更多的价值，而当他们认为从相互合作中能获得资产收益时，他们就会进行相互合作。如果作为保护者的政府凭借其暴力的比较优势对个体进行掠夺，那么不但不能提升个体福利，反而将造成福利损失。为防止这种情形出现，便有了政府审计出现的意义。

1982年12月，我国通过新宪法，决定实行审计监督制度，并规定设立审计机构。宪法规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。同时规定县级以上地方人民政府设立审计机构，在本级政府和上一级审计机构的领导下，负责本行政区域内的审计，从这个角度看我国的审计体制有奥尔森国家模型下政府审计的特点，有比较强的行政审计意味。但是不同于奥尔森国家模型，我国国家和政府的权利来自于人民，人民通过全国人民代表大会行使自己的神圣权利，从这个角度讲我国的审计体制又有洛克国家模型的特点。

三、中国政府财政审计浅析

（一）我国财政审计的职能

监督职能：监督职能具有两方面的含义，即约束性和建设性。即公共财政审计对违法违规行为进行揭露并做出处罚，约束这些行为，同时提出完善相关政策和制度的建议，发挥审计的建设性作用。国家审计机关通过监督手段，审查财政经济活动的真实性和合法性，确保财政管理体制的正常运转，在中央与地方划分事权的基础上，维护中央与地方的财政利益。监督职能是政府财政审计最基本职能，监察督促财政收支在规定范围内、在正常轨道上进行。

评价职能：评价职能是指审计机关和人员对被审计单位使用财政资金的过程进行审查，并依据一定的标准对所查明的事实进行分析和判断，肯定成绩、指出问题、总结经验，寻求改善管理、提高效率效益的途径。

信息反馈职能：是指通过审计，获得国民经济发展和经济体制改革中的有关数据，从宏观上对获得的各种数据和发现的各种问题进行归类整理和综合分析研究，找出带有普遍性、规律性和倾向性的问题，向各级政府反映，为宏观经济决策服务。

（二）我国财政审计的目标

1.确保国家财政运作的公平性。作为维系一个国家社会经济长期稳定发展的重要途径，财政体系的运作应保证足够的公平性，确保财政资金合理的划拨，让社会成员能够获得平等的公共服务。要做到财政政策上的公平，就必须建立健全财政法规，制定完善的分配标准与依据，而财政审计的目标就是确保制定的政策法规依据等能够被有效的执行。

2.确保国家财政运作的有效性。一个国家的财政体系不仅通过转移支付等方式维系着社会分配的公平，还通过财政预算的统一划拨调节着宏观经济的运行。要实现财政调节宏观经济的智能，就要确保国家财政预算使用有清晰的决策过程，透明的流通渠道以及及时的效果评估反馈。为了保证财政运作的有效性，政府在财政审计就应当对国家财政预算的整个流转过程进行监督。

（三）我国财政审计的作用于意义：

《审计准则指南利马宣言》认为有效的国家审计在财政预算支出管理中的作用主要表现在以下几个方面检查不合规的行为，包括：滥用公共资金及在管理体制上的缺陷；确定预算执行报告及其他财务数据的可靠性；提供项目执行结果的可靠数据，作为将来调整预算分配的基础。

当前，在我国社会主义市场经济制度刚刚建立不久的阶段，财政审计将在促进经济平稳较快发展、促进宏观调控政策措施落实、维护国家经济安全、推进财政体制制度创新和反腐倡廉建设等方面发挥重要作用。

（四）我国财政审计未来的发展方向

目前我国财政体制中仍然存在需要进一步改进的地方，如财政预算编报不完整、省以下财政体制不规范、各级政府事权与财权不匹配的等问题。在构建财政审计大格局的情况下，财政审计应从以下方面进一步促进财政体制改革：

1.进一步完善预算管理体制，夯实预算执行审计的基础工作，突出各预算部门全部财政收支和财务状况的重点审计。

2.进一步加快审计转型，从财政收支真实合法性审计向绩效审计转变。在财政收支真实合法性审计的基础上，进一步加大财政绩效审计的力度，完善财政资金绩效评价体系，力求做到“真实、合法、绩效”三位一体。

3.进一步促进财税体制法律化、规范化和系统化。我1994年税制改革以后，财权上收，事权下放，一定程度上解决的中央财政预算不足的问题，但是也造成了地方政府责任大而预算有限的状况，为防止上级政府开项目，地方买单而导致的地方政府乱收费等现象的发生，未来政府财政审计应促进各级政府事权与财权责任的明确，克服造成部分地方支付困难等问题。