人民银行分支行养老保险制度“并轨”模式研究

李乔立 马宏

【摘要】本文在我国机关事业单位养老保险制度改革大环境下，结合人民银行实际情况，研究了分支行养老保险制度“并轨”所面临的模式选择，分析了两种模式的利弊，提出了适宜分支行养老保险“并轨”的路径和相关措施。

【关键词】人民银行 养老保险 系统统筹 并轨

上世纪90年代以后，我国逐步建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式，实现了由“企业保险”向“社会保险”的转变，而机关事业单位养老保障改革的进程相对滞缓，总体仍维持单位退休制度，由此造成养老体系“双轨制”。2015年1月，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称国务院《决定》），明确机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，即都实行单位和个人缴费、与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解了现有养老保险“双轨制”的矛盾。因此，在机关企事业单位统一养老保险制度的背景下，人民银行分支行养老保险制度也将迎来重大变革，“并轨”势在必行。

一、分支行养老保险制度沿革与现状

随着我国社会主义市场经济的逐步确立，特别是国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）后，企业基本养老保险制度改革在全国各地迅速展开。当时金融系统人员队伍年轻、经济情况较好，而且人民银行实行利润留成的企业财务制度，各地政府普遍把人民银行作为扩保的重点。考虑到人民银行并非企业，以及已经存在行业基本养老保险统筹（如水利、电力、铁道、邮电、中建等5家）的情况，人民银行与各专业银行、人保（即六行一司）联名申请实行系统统筹。1993年10月，国务院批准六行一司和交通、煤炭、有色、石油、民航等6家实行行业统筹。1998年，为加快建立省级社会统筹制度，原中央11个行业的统筹移交地方社保部门管理，与此同时，考虑到人民银行性质，原劳社部、财政部批准人民银行系统统筹继续运行，待国家出台机关事业单位养老保险制度改革后，参加机关事业养老保险改革。

为此，人民银行分支行自1994年1月起至今一直实行系统统筹，一方面按照企业的办法实行统一的缴费机制和基金管理制度，另一方面实行事业单位基本养老金计发办法。

二、分支行养老制度“并轨”路径选择问题

根据国务院《决定》，此次机关事业单位养老保险制度改革的基本思路为“一个统一、五个同步”，“一个统一”是机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，“五个同步”是机关与事业单位同步改革、职业年金与基本养老保险制度同步建立、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进、待遇确定机制与调整机制同步完善、改革在全国范围同步实施。因此，人民银行分支行在将现有系统统筹制度转向统一的基本养老保险制度的前提下，面临继续实行系统统筹或者参加地方机关事业单位养老保险的选择问题。

（一）分支行维持系统统筹的有利因素

1.具有较好的基础条件。分支行系统统筹自1994年运行以来，建立了较为完善的基金筹集、支付、管理和监督机制，积累了较为丰富的管理经验，也培养了一批熟悉政策、素质较高的工作人员。另一方面，系统统筹在保障离退休人员待遇方面发挥着重要作用，因而也得到了广大干部职工的拥护、认可。分支行如果继续实行系统统筹，现有的管理体系、制度、机制可以更好地发挥作用。

2.具有较低的赡养负担。以陕西省人行系统为例，2014年底陕西省参保人员和离退休人员的比例为2.79：1，而事业单位的比例为2.5：1，机关更高大概是2：1。如果分支行保留系统统筹，可以将在职人员的缴费直接用于支付人行系统的离退休人员离退休金，达到系统内横向与纵向的财物平衡。而如果参加属地机关事业单位养老保险，可能面临属地机关事业单位养老保险“吃”人行系统缴费的情况，造成人行系统缴费多、保障少的问题。

3.历史包袱可逐步化解。人行系统统筹实行现收现付制，职工个人缴费要用于当期基金支出，职工个人账户目前属于空账运行状态。如果参加属地化地方机关事业单位养老保险，根据此次改革规定，人行分支行需将改革前的个人缴费本息，划转至改革后的职工职业年金个人账户中，待职工退休后一次性支付给职工。但人行分支行面临的是无钱可划的情况，人行职工的个人缴费本息数据也将难以得到机关事业单位养老保险的认可，职工退休后的待遇必将难以保障。而如果继续执行系统统筹，则可以通过财政逐步拨付的形式予以化解，不会面临资金集中划转的难题。

（二）分支行实行属地管理的有利因素

1.社会统筹是养老保险制度改革的必然趋势。国务院在全国范围内同步实施机关事业单位养老保险制度改革，有利于统筹推进城乡养老保障体系建设，建立统一的、社会化的养老保险制度。分支行作为人民银行总行的派出机构，单位主体还是应为公务员性质，在其他机关事业单位（包括参照公务员法管理的单位）均实行社会统筹的大环境下，难以独自保留系统统筹的养老保险制度。

2.便于执行地方出台的津贴补贴政策。目前，分支行离退休人员津补贴绝大部分按照属地标准执行。然而，由于地方政策文件不直接发送分支行，经常出现离退休干部待遇迟于地方调整的情况，离退休干部对此普遍也有反映。若实行属地管理，分支行离退休干部津补贴与各地同步调整，有利于保障离退休人员待遇。

3.便于人才资源在各机构双向流动。分支行系统统筹与机关事业单位养老保险因管理主体的不同，必然导致管理信息系统不对接、办事操作流程不一致、人员待遇难衔接等弊端，造成人民银行分支行人员发生转出时，机关事业单位难于接收其养老保险关系。若参加机关事业单位养老保险，分支行人员能及时在机构之间转移养老关系，有利于保障个人养老待遇，促进社会人才资源的合理流动、优化配置。

（三）分支行对“并轨”方式的选择

从以往改革实践看，改革必然对现有利益分配格局进行调整，但底线是维持现有人员待遇水平不降，同时实现新老人员待遇的平稳衔接，并且长远看有利于保障新老人员待遇。因而，分支行选择并轨方式应从以下三个方面考虑：

1.“老人”待遇能否维持。根据国务院《决定》，“老人”，即2014年9月30日前已办理退休手续的人员，退休待遇为原退休待遇标准+按照国家规定增加的退休费。如果实行属地化管理，由于分支行个人账户空账情况较为严峻，地方政府特别是分支行基金负结余的省份财政压力会比较大，若不能及时解决资金划转问题，则必然影响离退休人员待遇发放。相反，如果维持系统统筹，由于在全国范围内进行统筹，人民银行总行可以对负结余省份的分支行进行拨补，另一方面，因在职职工缴费比例增加的基金收入也可以全部用于系统内各类津补贴增资，避免了属地化管理模式下可能出现的部分省份高缴费、低保障问题，分支行基本能维持较好的平衡。因此，短期看，维持“老人”待遇应优先选择系统统筹。

2.“中人”待遇能否平稳过渡。国务院《决定》规定，“中人”，即2014年10月1日前工作，改革后退休的人员，在10年过渡期内，实行新老待遇计发办法对比，保低限高。影响离退休人员待遇的相关指标为：老办法待遇的计发标准涉及各年度工资增长率，新办法待遇的计发标准涉及视同缴费年限、视同缴费指数、当地在岗职工月平均工资以及过渡系数，而视同缴费年限又牵扯到分支行“中人”原有个人账户余额的处理问题。由于“中人”领取退休待遇在短期内不可能发生，因而保证“中人”待遇实现平稳过渡的关键在于厘清上述各项指标，同时尽量争取有利于分支行的政策措施，比如，视同缴费指数、过渡系数能否考虑分支行人员整体待遇水平，从高设置；分支行原有个人账户余额能否计入职业年金或一次性退回，相应缴费年限作视同缴费年限处理等。因此，中期看，保障“中人”待遇与两种方式的选择关系不大，关键在于改革之初争取有利于分支行的倾斜政策。

3.“新人”待遇能否保障。“新人”，即2014年10月1日后工作、退休的人员，退休待遇分基础养老金、个人账户养老金和职业年金三块。由于基础养老金与“中人”计发办法一致，个人账户养老金计发月数按国家统一规定执行，职业年金的缴费比例、计发办法也有较为明确的规定，因此，长期看，在各项相关政策都已经比较明朗的前提下，“新人”待遇在两种方式下都是有保障的。

综合以上各项利弊因素，短期看，参加地方机关事业单位养老保险需要分支行承担较大的改革成本，然而给予保障的待遇水平较低，相对而言，继续运行系统统筹更有利于保障离退休干部待遇，同时为化解历史负担保留较大余地，因此应争取维持运行系统统筹。中长期看，分支行养老保险制度并轨后，在基本制度模式和基本规则上与机关事业单位、企业都是统一、一致的，然而由于分支行性质较为特殊，不纳入行政机关序列管理，若继续保持系统统筹，会使得分支行在承担部分社会保障管理职能的基础上，面临执行地方津补贴滞后以及人员养老关系转移不顺畅等问题，因此，应适时纳入地方机关事业单位养老保险。

三、分支行养老保险制度“并轨”后的相关措施建议

推进机关事业单位养老保险制度改革，是贯彻党中央全面深化改革、推进依法治国的决策在社会保障领域的具体实践。人民银行作为国家公共部门的重要组成部分，必须服从服务于国家整体方针政策。然而，由于人民银行存在一定机构特殊性，养老保险制度也受历史环境因素影响，不同于现有机关企事业单位养老制度，因而在开展养老制度“并轨”后，还应着手完善以下方面措施：

（一）妥善处理改革后退休人员待遇

机关事业单位养老保险制度改革最终目的是为职工退休后的生活提供坚实的保障，事关改革大局，事关社会稳定，这就要求在改革的过程中正确处理好新旧体制之间，“新人”、“中人”、“老人”之间的关系，最大程度上避免各种矛盾。分支行作为总行派出机构，性质较为特殊，应从保障改革平稳过渡的大局出发，维持系统内统筹的运行机制，切实保障离退休人员待遇不降，同时做好各项改革政策的宣传解释工作，征得广大干部职工的理解和认可；其次应积极向地方相关部门争取政策支持，比如，对于涉及“中人”、“新人”待遇的相关指标，应突出分支行人员待遇实际，从高设置，从而稳定分支行在职人员队伍；最后应积极申请财政资金拨付，逐步坐实个人账户，为长期保障分支行人员退休待遇、进一步完善养老保险统筹基金管理奠定良好的基础。

（二）加强与政府部门之间的协调配合

养老保险制度改革是一项长期、系统、复杂的工程。对分支行来说，不仅涉及上下级系统内单位，横向上还涉及地方政府多个部门。为此，分支行在推进养老保险制度改革过程中，需要加强横纵两方面的协调配合，及时化解遇到的各种问题。人民银行总行应适时与国家有关部委协调，对涉及分支行整体利益的相关问题，比如原缴费个人账户余额如何处理、涉及的相关指数如何执行等，在制定人行分支行养老体制改革方案时统筹考虑，必要时以部委联合发文的形式进行明确；人民银行各省级机构应加强与省级地方人社、财政等政府部门的沟通，及时了解地方改革进展，积极反映分支行落实情况，同时理顺离退休人员津补贴政策执行、系统内外养老保险关系转移等方面衔接办法；人民银行地市以下机构应认真落实改革各项政策，协助省级机构将好事办好、办稳、办实。

（三）研究提升统筹基金保值增值能力

目前，养老保险基金的保值增值途径主要是银行固定存款、购买短期国债等，收益率较低，无法满足退休金日益增加的需要。比如，分支行现有统筹结余基金执行商业银行3个月整存整取优惠利率，利息收入远低于各类商业性投资产品平均收益率。今年4月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议上明确指出“全国社会保障基金是保民生的重要资金来源。适当拓宽基金投资范围，分散风险，稳定和提高投资收益，实现基金保值增值，并为经济社会发展助力，符合人民根本利益”。因此，人民银行系统养老保险应在保障统筹基金安全性的前提下，适当拓宽投资渠道，完善向商业性理财等成熟产品投资的制度办法，实现养老保险基金保值增值，并不断提高基金收益，使将来的养老保险财务基础更加雄厚。

（四）建立央行自主运营管理的职业年金

根据国务院《决定》，机关事业单位及其工作人员在参加机关事业单位基本养老保险的基础上，可以建立职业年金。然而，目前企业年金配套政策还不完善，主要表现为监管规则不明确、部分管理机构运作不规范甚至违反规定投资运营，使得年金基金存在一定风险隐患。为此，分支行可以充分发挥自身熟悉金融市场、相关投资经验丰富的优势，争取建立自主运营管理的职业年金，在避免外部管理风险的基础上，充分发挥其补充和保障作用。比如，可以研究建立总行、省级、分支机构三级管理模式，职业年金逐级上划，最终由总行统一管理和运作。建立央行年金，一方面可以解决因基本养老金替代率逐年下降造成的职工瑞秀前后待遇差问题，弥补基本养老金保障水平的不足，另一方面还可以稳定在职人员队伍，增加央行的社会竞争力，从而吸引、留住优秀人才。

参考文献

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（1）.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[3]国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定（国发〔2015〕2号）.

[4]国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知（国办发〔2015〕18号）.

作者简介：李乔立（1982-）男，经济师，硕士，现供职于中国人民银行西安分行；马宏（1983-）男，统计师，本科，现供职于中国人民银行西安分行。