法治论坛律师服务法治政府建设的探讨

蒲爱华

摘要：法律顾问，已成政府“标配”。我市2015年也在大力推行法律顾问团制度。政府与律师开始进行全面深入的合作，律师作用得到较好的发挥，但也逐渐在运行机制上出现了一些问题。如何更好发挥政府法律顾问的作用，笔者结合实际，提出了一些思考与建议。

关键词：政府法律服务；法律顾问

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0091-02

一、我市律师提供政府法律服务的基本情况

十八届三中全会与十八届四中全会的召开成了政府法律服务的分水岭。十八届三中全会提出普遍建立法律顾问制度，十八届四中全会决定明确提出，积极推行政府法律顾问制度。目前，各省市纷纷落实采取措施，积极落实政府法律顾问制度。法律顾问，渐成政府“标配”。

根据2015年上半年我市司法行政主管部门统计数据，我市共有律师事务所43家，注册律师523人，担任政府法律顾问169家，市县两级党委政府除个别外几乎都成立了5-11人不等的法律顾问团。尤其是为市级四大家领导配备一对一律师咨询服务，成了我市依法治市工作的一大亮点。律师逐渐广泛而深入介入到政府日常工作中去。二、我市政府法律服务的基本特征（一）政府法律服务需求大增，要求愈来愈高

2015年1月30日，《四川省人民政府关于健全和完善政府法律顾问制度的意见》出台，要求健全政府法律顾问制度化、常态化参与政府工作的途径和机制。之后，我省相继出台两大备受瞩目的决策程序性规定，即《四川省行政决策合法性审查规定》与《四川省重大行政决策程序规定》。两大规定均提出“决策要遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定相结合的法定程序”。规定还提出“行政决策事项未经合法性审查、经审查不合法或者未按照合法性审查意见整改完善的，政府办公厅（室）不得提请本级人民政府审议，政府不得作出决策。”这些规定的出台，律师为政府重大决策以及规范性文件的合法性审查等非诉事务成了一项重要服务内容。非诉法律事务与传统诉讼业务不一样，往往要求高，时间紧，常常涉及最新的法律与政策问题，需要律师及时研判，提出法律意见供参考。（二）律师开始大量介入政府法律服务市场

今年，我市与县区政府层面都在积极推行法律顾问团制度。一般是由司法局、法建办、法制办等部门来推选、选聘当地资深律师、教授组建法律顾问团队，颁发聘用证书。政府法律顾问工作开始逐渐贯穿于行政决策全过程，开始对重大工程、重大经济项目、重大投资等开展法律风险评估与合法性、可行性论证。目前，除市县两级党委政府推行法律顾问团制度外，文件还要求各机关、街道、镇乡实行法律顾问全覆盖，有的甚至已经覆盖到村上。聘请法律顾问情况已经作为各个单位法制建设的考核指标之一。（三）政府与律师之间处于磨合期

律师从早期为政府担任代理人参加诉讼，到如今协助政府审查法律文书、为政府重大决策事项提供法律意见，从早期的“事后处理”到如今的“事前审查、事中跟进”，法律顾问的服务范围越来越宽广。律师参加政府的重要会议也不少见了，甚至已经有取得政府高度信任的律师开始列席政府常务会议，直接参与到政府最核心的决策中去，政府对顾问律师再也没有什么秘密。政府与律师之间从来没有象现在这样“亲密接触”过，但彼此也逐渐暴露出一些问题，相互之间处于一种磨合之中。三、政府法律服务存在的两大主要问题

目前我市政府法律顾问的运行总体比较良好，领导干部这个“关键少数”的法律意识大为增强，决策前请法律顾问咨询论证渐成习惯，法律顾问为党委政府的重大决策起到了保驾护航的作用，为法治南充建设起到了很好的推动作用。但政府顾问团的运行也逐渐出现了一些问题，一定程度上影响到律师为政府提供服务的积极性与服务质量。笔者认为主要在存在以下问题：

（一）政府法律服务相关机制有待完善，尤其是工作机制与报酬机制

1.目前模式下法律顾问团成员以何名义执业依据不清晰

目前法律顾问团的模式是政府给律师个人发聘书，没有与律师所在的律师事务所建立法律顾问关系。这种模式是否合适尚值得斟酌。《律师法》明确要求律师应当以律师事务所的名义对外执业，目前模式下，政府顾问团律师是以个人还是律师事务所名义对外执业依据尚不清晰。

2.目前模式下法律顾问团成员之间难以建立起有效的团队合作关系，不利于集中团队力量处理重大复杂法律事务

律师行业有其特殊性，由于作政府顾问的律师往往比较优秀而忙碌，通常自己都有一个小团队共同合作。顾问团成员几乎来自不同的律师事务所或高校，由于体制及利益分配等各种原因客观上不可能再与其他律师事务所同行进行类似合作，难以集中处理突发性或高强度的需要团队合作的复杂政府法律事务。而政府法律事务日益体现出高强度、高难度，重大事项往往需要一两个律师挂帅，组建强大团队精诚合作，开会随叫随到，包括法律论证、法律文书攥写、现场处理的介入，需要专业律师全过程参与，方能提供专业高效到位的法律服务。如果律师仅仅是开会中途参与一两次，对前因后果不清楚，对背景资料掌握不全面，对法律论证不充分，律师的判断有可能不准确，提供的建议也不一定就科学可行。而且，这种复杂事务往往过程较长，有的连续几年的都有，中途因为先介入的律师不空往往政府又通知其他律师介入，前后之间无法有效沟通延续，如果律师可以带团队介入就可以解决这个问题。

3.过低的报酬难以建立律师为政府提供法律服务的长效机制，直接影响律师服务的积极性，导致部分律师只是追求一点政府顾问律师的名声

政府法律顾问具有较强的荣誉性，这些被选聘的政府法律顾问一般都是资深律师或者法学研究学者，工作往往很忙但现行报酬往往很低，使其不可能分配较多的时间精力来从事政府法律顾问工作，单纯依靠政治觉悟和奉献精神显然难以建立顾问团律师为政府提供法律服务的长效机制。律师事务所的运行也是有比较大的成本的，尤其是一些有规模的规范运行的律所，法律顾问们为了生计，显然会进行更合适的时间精力分配。据了解，律师参加一次研究论证会，往往一坐就是半天，费用400元。如果路程稍远些，律师连支付来回的差旅费交通费都不够。政府重要规范性文件草案的论证、评审，800元一件。对于一项非诉法律事务，律师有可能提出来的法律意见就是一页纸，但是背后的事实调查、资料查阅、法律论证有时比打一场官司更花精力、更考验律师的专业水准。这样下来，一些律师对政府事务并不热心，政府有事往往以忙碌推脱。而部分为政府处理事务多的律师，花费较多精力获得太低的酬劳往往难以支撑自身团队运行成本，确实制约了政府法律顾问团的长期的良性发展。（二）律师对接党政法律服务能力有待提升

目前，笔者感到，律师最大的不适应是不少律师熟悉民商、刑事法律，但对相关政策的把握、行政板块的法律就比较欠缺了。这种情况下律师与政府部门对接起来，出些建议，政府会觉得缺乏操作性，对接不上，显得有些“隔”。还有有的律师对政府的决策，简单的说“不”，而说“不”之后，又提不出合法又可行的办法。这样的服务，政府显然会认为遗憾。

四、如何完善律师为政府提供法律服务的几点建议

（一）政府法制部门应当多倾听律师协会及其司法主管部门意见，完善政府购买法律服务的相关机制

一是建议市、县一级党委政府可以考虑设立“法律顾问团+律师事务所”的运行模式，解决团队合作以及执业依据问题。目前四川省攀枝花市就实行四大家联合聘请两家律师事务所和一个法律顾问团的模式，日常事务主要由签约律师事务所处理，复杂疑难案件再找顾问团集体“会诊”，有效解决律师团队合作的问题，满足政府越来越复杂的法律需求。目前，攀枝花的运行模式得到不少地方的肯定，部分地方政府也已经借鉴运行。同时，与律师事务所建立法律顾问关系也符合《律师法》的相关规定，解决了律师以谁名义执业的问题。

二是条件成熟时法律服务市场也可以像发达地区一样进行公开采购，但是法律服务市场显然不能简单地搞低价中标，应当实行综合评定。

三是参照法律服务市场行情，制定实际可行的法律服务报酬机制，尤其是非诉法律服务，调动律师提供法律服务的积极性。2015年，发改委出文对法律服务收费已经实行部分放开。全国各地2015-2016年相继在出台新的法律服务收费办法。2006年6月16日四川省律师协会已经出台新的指导意见，现行过低的酬劳机制亟待修改。

（二）律师要加强学习，与时俱进，提高为党政部门提供法律服务的能力

一是不断提高顾问团律师政治思想素质。律师要深入学习社会主义法治理念，牢固树立大局意识、责任意识和服务意识，体现政府顾问律师的正能量。

二是多研究行政法及其相关政策，了解政府运作流程。律师在处理政府法制事务中需要熟悉政府采购法、招投标法、预算法、行政许可法、行政强制法、行政诉讼法、行政复议法等相关行政系列法律。了解政策最简单的办法一是多浏览政府网站，像国务院、财政部、发改委等网站的最新政策，二是多向政府部门工作人员交流讨教，他们对政策的对接是最及时的。至于政府的运作流程，律师有必要根据“三定”方案来了解所服务的政府机关的职责以及政府开会、发文等相关制度。

三是律师要对程序问题保持持之以恒的敏锐，尤其是要引导政府适应刚出台的四川省两大行政决策程序。现实中，政府往往习惯于重视行政行为实体的合法性而忽视行政程序的合法性。今年的《四川省行政决策合法性审查规定》与《四川省重大行政决策程序规定》已经开始正式施行，作为法律顾问，有义务提醒政府依五大法定程序、“三重一大”的相关程序规定，“慢决策”、科学决策。

四是律师要以只争朝夕的精神，学习最前沿的知识。律师要主动适应经济发展新常态，在新兴领域，时刻做好准备。比如现在国务院力推的PPP建设模式就需要律师率先进行学习研究。

五是法律顾问要敢于说“不”，更要准备好说“不"后应当怎么办。如果律师认为政府决策不妥，应大胆指出存在的问题和风险，这是律师担任政府法律顾问的价值所在。但更大的价值是说“不”后还能提出更好的合法可行的方案。这是对我们律师更大的挑战，也是政府的期盼。[参考文献]

[1]<四川省人民政府关于健全和完善政府法律顾问制度的意见>.

[2]<四川省行政决策合法性审查规定>.

[3]<四川省重大行政决策程序规定>.