环境公众参与制度的立法完善

李金菊

摘要：环境公众参与制度是环境法领域公众参与环境运行的最直接的体现，也与法治与民主相契合。公众参与是指公众参与环境立法、执法、司法、监督和政府决策活动的行为。在社会实践中，该制度立法存在不完善，因此，完善环境公众参与制度成为当前首当其冲的任务。本文通过分析环境群体性事件，引出环境公众参与制度的现实价值意义，提出几点立法完善的建议。本文的意图是凸显出该制度的法律地位，通过将立法地位完善，使其在环保事业中发挥重要作用。

关键词：公众参与制度；环保事业；环境群体性事件

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0085-02

一、环境公众参与制度的概述

公众参与的含义因所看问题的角度不同而产生差异，目前学术界存在三种学说，即权力说、权利说和活动说。持权力说的代表人物是雪莉.阿恩斯坦，他认为其的实质是参与到决策或者政治的一种权力；持权利说的学者有孙施文，认为其是一项基本权利；持活动说的学者居多，比如我们熟知的叶俊荣和常纪文教授，认为其是指公众参与到关乎利益的决策或者事务中，发表意见和建议的活动。环境公众参与是环境领域中的公众参与，根据参与范围的不同，也存在三种学说，即广义说、相对狭义说和狭义说。在法理学中法的运行包括立法法的实施和法律监督三部分，而法的实施又包括执法、司法和守法三部分。公众参与到法的整个运行过程就是广义说，而相对狭义说公众不参与立法的过程，狭义说认为公众只参与相关利益的环境决策。笔者，将活动说和广义说结合起来定义环境公众参与制度。

环境公众参与制度是指利益相关的公众参与到环境立法、执法、司法、守法和法律监督的全过程以及相关利益的决策中，发表自己观点，提出建议和意见的活动的制度。公众参与制度在环境法中体现在宏观参与、中观参与和微观参与三方面。其中宏观层面的参与主要是公众参与关乎社会和环境的宏观事项；中观层面的参与主要是公众参与政府对环境相关活动的决策过程；微观参与就是公民个人参与环境的保护，资源的有效、充分利用。

环境公众参与不仅是公众的权利，也是义务。最能体现权利的就是《环境保护法》中第35条第一款规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”公众自身也是造成环境污染和生态破坏的成员之一，参与保护环境本身就是义务，体现在公众参与的微观层面。二、对环境群体性事件的分析

所谓环境群体性事件是指由于环境问题尤为环境污染，严重侵害不特定多数人的人身或者财产权利，大量群众集结，通过非法律手段，以抗议、“散步”等方式寻求诉求而发生的的事件。该类事件分为事先预防型和事后反应型两类。现实社会中前者占据大多数，如北京六里屯垃圾焚烧发电厂事件、四川什邡事件等。对于该类事件的产生学界从公地悲剧理论、环境产权理论、“邻避”效应、公众参与不足等方面分析。在本文中，只探讨因公众参与制度不健全而引发的环境群体性事件。

随着公众的环保和维权意识增强，网络技术的发达和网络覆盖面的扩大，当发生环境污染事件后，公众为维护自己的权利，广泛寻求救济。环境问题侵害的利益主体广，环境公益诉讼的申请主体、程序被法律规定的过于严苛，寻求诉讼的费用过大、耗时过长，以及受害主体自身专业知识的缺乏、公众参与制度流于形式等原因，发生环境污染或者将要产生环境危害时，公众更愿意通过“私力救济”解决矛盾。什邡钼铜项目是四川省的重点发展项目，也是汶川地震后的恢复重建的重点项目，但是直到项目奠基仪式开始之前，当地的民众未曾听闻此事。民众集体抗议，不仅引起对项目引发问题的深思，更多的思考重心被放在了公众的参与和知情权上。如果此项目事先有公众的参与，听取了公众的意见，民众的反应还会如此激烈吗，答案是否定的。番禹垃圾焚烧发电事件，由于缺乏公众参与的环节，民众才有过激反应，当政府与民众的互动增多，最明显的成效就是民众接受了政府的做法并且积极配合，其公众自身也身体力行参与保护环境。从近几年报道出的群发性事件得出一个共同的启示：环境公众参与制度自身的不完善，当发生环境污染事件时公众无法通过该制度寻求救济，只能采取极端手段维护自己的权益。因而，健全环境公众参与制度是目前首当其冲的任务。三、我国环境公众参与制度的立法完善

我国对公众参与制度的规定主要是散见于各法律之中。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”以及《行政许可法》的第46、47、48条规定了听证的条件、程序和事项。最直接体现公众参与制度的立法应属于《环境保护法》，当然在《环境影响评价法》第21条规定了对环境造成重大影响的建设项目，应当举行论证会、听证会、听取专家和公众的意见。此外，在《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境领域的单行法律中规定了公众的检举，控告的权利。立法是将阶级的意志上升为国家的意志，赋予了法律的强制执行力，这也是法律规范与道德规范的重要区别。因此，对环境领域的公众参与制度从立法环节予以完善是至关重要的，下面是具体的立法完善：（一）将“公众”的范围予以明确

在学术界“公众”一词与“公众参与”一样并没有形成明确的定义，笔者认为是指与环境利益相关的自然人，法人和其他组织都可以作为公众参与环境法律的运行过程。对公众的范围规定的越详细，从侧面反映出的就是对公众范围的限制，因此，建议对公众范围界定时采用概括和列举相结合的方式，这样既保证不遗漏个别公众，也不至于随着主客观情况的变化，公众范围的不灵活导致法律的稳定性被破坏。立法在规定公众范围时可以借鉴环境立法对环境的定义。笔者认为公众的范围主要有：1.受环境问题影响遭受损失的个人、法人和社会团体。2.对环境法律运行负监管职责的个人、法人和社会团体。3.具有专业知识和技术能力，对环境法律运行提意见和建议的个人、法人和社会组织。4.负有保护社会公共利益的个人、法人和社会组织。

公众的范围应宜粗不宜细，由于个案的差异，不同的环境问题所涉及的公众不尽相同。因此，在个案中结合当时的地域文化、发展水平、影响范围等物质生活条件分析具体的公众范围。（二）公众参与制度的规则化

我们知道一句流传许久的谚语：“阳光是最好的防腐剂”，公众的广泛参与正是强烈的阳光，它在环境事务良好运行的过程中有着举足轻重的地位，将公众参与制度规则化，是保障该制度不被束之高阁而走形式，在环境事务事业中产生社会实效。在国外，公众参与被法律明确规定为一项环境法的基本原则，例如，在法国的《环境法典》就规定了公众参与原则。在我国，公众参与原则未被明确写入法律之中，但其作为一项原则已经被环境领域学界充分认可。

法律原则和法律规则共同构成了法律规范，前者规定了抽象的法律权利和义务；后者规定了具体的权利和义务。法律规则的明确性和具体性使得其具有确定性和可预测性，在法律适用上规则比原则优先。而原则在一般情形之下，只有没有规则可适用时，方可适用。法律制度是原则规则化的部分反映，在环境法律中其是行为模式中的可为模式，在实践中其同时还具有应为模式。在法理学中我们学过一项完整的法律规则必须同时具有假定条件、行为模式和法律后果。在立法者完善公众参与制度时应明确它的假定条件，即规定使用该制度的时间、地点、主体、及相关情况；规定人们做出的行为模式应该要承担的肯定或者否定结果。

公众在环保事业中有着不可低估的位置，他们对推动环保事业影响极大，因此，在法律体系中给他们留一席之地是无可厚非的。在2015年新修的《立法法》中规定，拥有行政立法权的设区的市、自治州政府能制定与城乡建设和管理、环境保护和历史文化保护相关的地方政府规章；以及设区的市、自治州人大及其常委会的地方性法规的内容也是上述范围。可以看出，我国的环境法律只停留在规章和地方性法规层面，制定机关的级别较低。笔者认为，为突出环境公众参与制度的地位，应该由专门立法机关制定单独的法律，在不殃及《环境保护法》的基本法地位的前提下，应该与《环境影响评价法》、《大气污染防治法》等环境单行法律并行。（三）建立环境责任机制

众所周知，新的《环境保护法》被称为带有牙齿的“史上最严的环保法”，比起之前的法律，规定了较为严苛的法律责任。在该法实施一年多以后，有学者提出对执法机关给了权力，实际上却是力不从心，还有学者发出“牙齿长在哪里又要用在哪里”的质疑。笔者认为其原因之一就是对公众参与未落实、以及政府不公开信息、企业不公开其他信息等具体制度均未规定法律责任。

信息公开是公众参与的前提，信息公开制度的完善也是公众参与制度得以良好运行的基础。在环境保护领域政府扮演着重要角色，其掌握着大量的信息，公众获取信息最有效的途径之一就是政府将所需信息公开。实践中，政府在信息公开方面往往处于被动状态，公众要求公开的政府才会公开，当然也会存在公众有要求政府也不愿公开的情形。因此，立法机关应该确定政府不公开信息（涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外）所应承担的法律责任。企业应该也将自己掌握事关公众利益和环境利益的信息予以公开。法律规定企业公开信息有强制性公开和自愿性公开两种，对于前者立法者应配套相应的责任制度。

对公众参与制度设置法律责任机制，配合该制度的实施，会凸显出其对环保事业的价值，也为了使该制度程序公正、透明，最终预防腐败，防止政府对司法的干预。[参考文献]

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