犬只治安管理对策分析

魏媛媛

摘要：近年来，由于人民生活水平的提高，犬只的数量急剧攀升。由饲养犬只引发的扰民、伤人案件频发，引发大量的治安问题。当事人合法权益受到侵害的同时，严重扰乱了社会治安秩序。因此，必须通过完善法律法规、实行严格治安管理改善养犬管理与服务以及借鉴国外先进经验等措施来规范居民的养犬行为，促进人与动物之间的和平相处。

关键词：危害；管理；对策

中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0061-02

一、养犬的社会危害

（一）犬只伤人事件频发，严重威胁公民健康和生命安全

居民养犬情绪日渐高涨，犬只种类与数量也在不断攀升。在全国各大中城市，犬只伤人事件每天都在大量发生。犬只伤人，导致我国狂犬病发病率明显上升。2015年1月狂犬病病发78例，死亡95例。截至2015年8月，北京已报告7例狂犬病患者，同比去年翻倍，6人死亡；上半年动物致伤登记人次超8万。感染狂犬病，当前没有任何药物能够救治，感染者一般在3天内就会死亡，死亡率100%。这给人们的生命健康造成了极大的威胁。在毫无心理预期的情况下，突然被犬只扑咬而形成的心理冲击，对人的精神健康也会造成长期严重的不良影响，尤其是在儿童时期的过度惊吓甚至会影响人的一生。

（二）干扰他人正常生活，严重妨害社会公共秩序

犬吠噪音影响人们正常的工作和休息，尤其是夜间犬吠影响居民休息，引发大量的邻里纠纷，有损人与人之间的和谐关系，已成为目前突出的社会问题之一。经常可见有人街头遛犬招摇过市，随意出入公园、商店、饭店、医院、银行等公共场所。特别是在部分新建小区，犬只数量多，有些养犬人撒犬乱跑或遛犬不拴链，甚至在小区内居民公共活动区域自发形成犬只聚集区，使过往行人特别是妇女、儿童和老人遭受惊吓。（三）管理措施不到位，污染社区生活环境

部分养犬人经常携犬上街，致使犬只随地便溺等现象十分普遍，污染人居环境，增加群众生活不便，加重环卫工人负担。由于犬只排泄物及饲料不能及时妥善处理而污染环境，产生难闻的气味，滋生大量的蚊蝇，影响市容和社区环境卫生。（四）犬只被遗弃问题严重

犬只遭遗弃有许多原因：担心犬只传染疾病；犬只生病、残疾；饲养成本过高；居民迁往新址后，新环境不适宜养犬等等。这些被遗弃的犬只由于缺乏管理，无人饲养，到处乱窜，乱拉粪便，极易传播犬绦虫、弓形虫、犬钩虫等多种疾病。同时，流浪犬没有定期注射疫苗，尤其是携带有狂犬病病毒的流浪犬只对市民的健康和生命安全形成威胁。二、养犬治安管理相关规定（一）缺少全国性养犬管理法规

在20世纪80年代，我国城市的养犬管理主要以禁止养犬为原则，管理依据主要是国务院制定的《家犬管理条例》及各省的配套办法、细则。从20世纪90年代开始，出台了主张限制养犬的管理规定，尽管近年来随着《行政许可法》的实施，大多数城市都对原来的规定作了调整，但是在限制养犬的立法宗旨方面并没有原则性的改变。我国尚无养犬管理的统一立法，当前对于犬类管理的规范多集中在专门性动物法规之中，例如《中华人民共和国出入境动植物检疫法》、《重大动物疫情应急条例》、《中华人民共和国畜牧法》、《侵权责任法中》等。（二）养犬登记

犬只管理区域限养、禁养规定。大多数地方性法规将犬只管理区划分为严格管理区与一般管理区。一般管理区为辖区内的农村地区，一般管理区内养犬人饲养危险犬的，应当对危险犬实行圈养，在圈养地点应设置警示标志。严格管理区为城市化地区以及乡镇辖区内的住宅小区和乡镇人民政府所在地的城市建成区；严格管理区内个人养犬的，每户限养一只；严格管理区内禁止饲养、销售、繁殖危险犬；除免疫、诊疗外，不得携带外出；因免疫、诊疗携带外出的，应当装入犬笼。（三）养犬行为规范

以2015年1月1日起施行的《辽宁省养犬管理规定》为例，该《规定》列举了12类养犬的单位和个人应当遵守的行为规范。例如，携犬出户应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童；携犬乘坐电梯或者上下楼梯的，应当避开高峰时间并主动避让他人，并为犬只戴嘴套或者装入犬笼；不得转借、涂改、伪造和倒卖《养犬登记证》，遗失的应当申请补发；犬在户外排泄粪便，养犬人应当即时清除等等。（四）法律责任

公安机关应当建立日常巡查制度，及时发现和查处违法养犬行为，根据违法事实及其情节轻重，可以依法责令改正，拒不改正的，可以分别给予没收犬只、吊销《养犬登记证》、警告、罚款、行政拘留等治安管理处罚；构成犯罪的，依法立案侦查。通常由公安机关负责查处的有关违法养犬行为主要包括：违反养犬登记与限养、禁养规定的行为；违反养犬行为规范的行为；违反犬只经营规定的行为等。三、养犬治安管理对策（一）宣传到位，改善养犬管理与服务

公安机关负责养犬管理工作。公安派出所社区民警根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规的规定，通过电视、报纸、互联网等多种媒体及社区宣传栏加强宣传，以提高犬只主人的责任心。对于犬只扰民伤人的事件，要及时通过微博、短信等形式及时通报。同时，社区民警也可以采取与犬只主人签订加强犬只管理责任书的形式，明确责任，防止犬只扰民、伤人的事件发生。

公安机关在加强宣传教育的同时，也应当继续改进养犬服务质量。比如应当公布举报、投诉的渠道，及时处理，并将处理结果在法定工作日内告知举报者、投诉者。通过养犬管理工作协调机制，定期召开工作协调会，通报信息，研究对策，及时解决养犬管理工作中的突出问题。同时，应当考虑将养犬登记率、养犬人培训率、养犬违法行为查处率等指标纳入公安机关的工作考核内容，对辖区内出现犬只伤人扰民、违规养犬遛犬等违反养犬管理规范造成严重后果的，应实行责任倒查。（二）强化社区管理模式

鉴于公安机关管理的有限性，在犬类管理中应该特别引入“社区管理模式”，要求所有的社区在一定范围内划定遛狗区；同时，就像成立业主委员会一样，应该强制性要求各小区建立健全养犬人自律协会和公约，对养犬户进行自管、自律、使养犬家庭能自觉遵守法规和社会公德，公开向社区全体居民做出承诺；管理部门则应要求所有犬类必须同时拥有准养证和免疫证，出门时必须挂在犬脖子或链索上，以便于社区居民和保安识别。必要的时候，可探索居民养狗的“近邻同意条款”，以约束养犬人不对邻居造成侵扰。

在日常管理方面，通过小区志愿者参与管理，提供更多有效信息，共同纠正犬类污染环境、公共场所遛狗不遵守时间而影响他人安全、随意抛弃犬只及犬只尸体等不良行为。（三）借鉴国外经验，对犬只实行有序管理

1.在立法过程中，应借鉴发达国家的立法理念

比如收费制度方面，国外一些犬只管理较好的国家，在养犬准入条件方面大多数实行高标准与低收费相结合的原则，关于犬只的领养条件，发达国家均明确规定，犬只饲养人必须具备一定的入门条件，比如年龄限制、在规定的机构为犬只办理登记注册等。而相对应的注册费用却非常低。

2.创建全国联网的犬籍管理制度

犬籍登记制度，已在国外的养犬管理中普遍使用。犬籍登记制度始于19世纪中叶的英国，目前，上海、深圳、济南、南京、郑州等地都将犬只注射电子芯片写入地方性法规中。犬的“芯片身份证”包括犬只资料、养犬户姓名、地址及联系方式等内容。这样做既能全面掌控地区养犬数量，提高严格管理水平，又能解决现实中一些养犬人不给犬带犬牌、病死犬被随意抛弃、犬伤害人很难确认责任人等问题。当前我国犬籍管理制度还处于起步阶段，建立犬只户籍管理制度的城市较少，且在实际操作过程中，纳入犬只管理的比例很低。针对目前犬只伤人扰民现象突出，创建全国联网的犬籍管理制度尤为重要。

3.加大对违规者的处罚力度

在对养犬违规行为的处罚上面，世界各国制定的标准都是基于一个共同的理念，即严惩违规行为。例如在英国，如果犬只的叫声太大，主人很可能会被罚款，罚金设置高达5000英镑。在加拿大，犬只出门，必须要带上链条和清理粪便用的塑料袋，警察如果发现犬只未携带链条或随地大小便，将对主人处以80加元的罚款。我国在缺少全国性统一立法的前提下，地方在制定养犬管理规定的时候，也缺乏细致的规定，处罚力度不够。在《辽宁省养犬管理规定》中，在养犬重点管理区内养烈性犬、大型犬的；遗弃、虐待犬只等行为也仅仅规定了由公安机关对违法的个人处二千元罚款。《治安管理处罚法》第75条第1款也仅仅规定了两种处罚的情形：饲养动物干扰正常生活和放任动物恐吓他人，最高处以200元以上500元以下罚款。相关的立法机关可以考虑在法律法规中增加违法行为的处罚情形，加大处罚的额度，以此来警醒犬只主人的行为。此外，对于出现犬类伤人的案件，警方还可对多次被举报或被处罚的养犬人进行重点管理，建立养犬违法记录档案。（四）设立犬只收容机构，对犬只实行人道化管理

在当代社会，人们一再呼吁文明和谐，对养犬不能放任自流，但更不该动辄采取行政强制措施大肆捕杀、滥杀。对动物粗暴处置的执法方式，可以从一定程度上反映出管理人员的执法文明程度，并可影响到对人的执法方式，进而与整个社会的文明和谐程度相关联，因此不可等闲视之。应当考虑由政府或鼓励、协助民间组织和公民个人设置犬只收容机构，收容流浪犬、主管部门依法没收的犬只等，犬只收容机构的运行经费可由政府补贴、社会捐助及提供寄养、诊疗等服务的收费来支持。在收容期间，对于犬只领养人，犬只收容机构要求必须登记姓名、身份证号码和联系方式，并采取不定期回访的方式，确定狗的生活状况；如无人愿意领养或主人未能及时领回的犬只，可视具体情况由兽医施行绝育术或“安乐死”术。

此外，在养犬治安管理工作中，还要注意保障执法民警的人身安全，预防狂犬病和人畜共患病的发生。

养犬未必成“患”，只要因势利导进行科学管理，形成公安机关监管，养犬人自律，基层组织参与、社会公众监督相结合的长效管理机制，一定能治其“患”兴其“利”。[参考文献]

[1]王精忠，张胜前，陈康，相启军.治安秩序管理[M].北京：