当前背景下对《民族区域自治法》的再认识

孔耀闻

摘要：《民族区域自治法》是民族区域自治制度的基本法律，更是民族自治地方实行自治的法律依据，实施30多年来推动了民族地区经济文化社会事业的发展。依法治国是国家治理的基本方略，依法治国首先要“有法可依”，这就要求必须具有完善的社会主义法律法规体系，而《民族区域自治法》是民族法律法规体系的核心，完善以《民族区域自治法》为核心的民族法律法规体系是落实依法治国基本方略的重要内容。本文立足于《民族区域自治法》实施以来取得的成就，在认真分析存在的问题的基础上，提出完善的对策，以期为实现各民族共同富裕、全面建成小康社会以及伟大的中国梦而汇聚力量。

关键词：依法治国；民族区域自治法；民族法律法规体系

中图分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）26-0042-03

十八大以来，习近平总书记发表了一系列关于法治的重要讲话，创造性地拓展了中国特色社会主义法治理论体系。党的十八届三中全会对发展社会主义民主政治提出了明确要求，必须坚持和完善包括民族区域自治制度在内的各项制度，不断发挥社会主义政治制度的优越性。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定了全面推进依法治国的总目标，意味着我国已经将依法治国提升到前所未有的高度加以重视。依法治国的前提是有法可依，只有加强民族立法，方能有法可依。《民族区域自治法》作为我国社会主义法律体系的有机组成部分，是将民族工作纳入法治化轨道的重要标志，同时也为社会主义民族法体系的不断健全奠定了基础，为继续完善社会主义民族法治建设提供了契机。在全面推进依法治国的背景下亟待研究如何正确认识和解决我国民族区域自治法治建设方面存在的问题，从而更好地为各民族人民共同繁荣发展、全面建成小康社会作出新的贡献。一、《民族区域自治法》取得的成就

1984年，我国关于民族区域自治的基本法律《民族区域自治法》颁布实施，为维护祖国统一和民族团结，保障少数民族的合法权益，促进民族地区经济社会蓬勃发展，巩固和发展社会主义民族关系，提供了法律保障，有力维护了民族自治地方团结、稳定的大好局面。为了适应时代发展，全国人大常委会于2001年2月28日颁布了《〈中华人民共和国民族区域自治法〉修正案》，充分体现了各民族共同繁荣发展的精神主旨，为进一步做好民族工作奠定了坚实的基础。2005年5月国务院出台了《实施〈民族区域自治法〉若干规定》，这是坚持和完善民族区域自治制度的又一里程碑意义的重要法规。

《民族区域自治法》实施30余年来，从具有中国特色的社会主义国家的实际出发，全国各族人民紧密团结在党中央周围，坚持中国共产党的领导，高举各民族团结发展的伟大旗帜，坚持党关于民族问题的基本理论、路线、方针政策和法律制度，全面贯彻落实民族区域自治法，在全面建成小康社会的进程中，取得了丰硕的成果。第一，为民族法律法规的制定提供法律依据。自《民族区域自治法》实施以来，民族自治地方立法如雨后春笋般在各民族自治地方落地生花，全国人大及其常委会制定的其他法律中关于民族区域自治制度的规定、国务院及各职能部门制定了多件涉及民族区域自治的行政法规、部门规章、民族自治地方先后制定了自治条例、单行条例以及变通和补充规定等，有效保障和实现了民族自治地方自治权的行使，逐步完善了我国民族法律法规体系。第二，为少数民族权利发展提供有力保障。依据《民族区域自治法》的规定，民族自治地方享有自治权，包括自治地方有权制定自治条例、单行条例以及对相关的法律或行政法规享有变通权，同时《民族区域自治法》制定了诸多相关政策，促进了少数民族政治参与的广度和深度，协调了各民族之间关系的和谐发展，帮助和带动民族地区经济社会发展，加大了对民族自治地方经济社会发展的支持力度。第三，为少数民族各项事业的发展提供坚实基础。《民族区域自治法》中关于促进少数民族和民族地区经济社会文化事业发展的条款居多数，而且规定详细。扶持人口较少民族发展规划（2005-2010；2010-2015）、少数民族事业‘十一五规划、兴边富民行动‘十一五规划等专项规划的相继发布，不断加大对少数民族和民族地区的支持力度，对民族自治地方的经济、社会发展、生态文明等各项事业的发展，推动民族地区加入与全国各地区共同实现全面建成小康社会伟大目标的行列，促进各民族共同交流，发挥了积极作用。二、《民族区域自治法》实施过程中出现的问题

从《民族区域自治法》实施以来取得的成就可以看出，民族区域自治法治化以及民族法律法规建设均取得了重大发展，但随着时代的发展，落实和完善民族区域自治法任重而道远。（一）民族法律法规体系不健全

我国已初步形成以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干、以自治条例和单行条例为主要内容的具有中国特色的社会主义民族法律法规体系，但这一体系尚不健全，还存在一些法律空白和偏失，立法质量仍有待提高。一些亟需的、重要的法律法规尚未制定，如全国性的保障散杂居少数民族平等权益的法律至今还没有出台，五个自治区的自治条例没有一个进入法定的批准程序，还有一些如散居少数民族权益保障法、清真食品管理条例、少数民族殡葬管理条例、民族教育条例、民族语言文字条例等法律法规论证或起草了多年，但至今仍未出台。现有的部分民族立法存在严重脱离实际的情况，有些只是将有关法律法规、规章和政策的具体规定直接转换成条文为其所用，缺乏民族特色，针对性不强。从而使得民族立法变成一个民族法规和各项政策的混合体，如此立法虽然内容丰富，但是形同虚设，真正适用于民族地区且有约束力的条文极少。（二）《民族区域自治法》中权利界定模糊

《民族区域自治法》中涉及民族自治地方自治权的有27个条款，民族自治地方机关具有双重属性，既是国家一级地方政权，必须服从中央及相应上级国家机关的领导；又是民族自治地方自治机关，享有自治权。在实践操作中，由于中央与民族自治地方之间权责关系并未理顺，使得民族自治地方的机关更多地表现为国家一级地方政权机关的属性，而较少呈现出自治机关的属性。以民族自治地方行使立法权为例，民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会作为国家一级地方政权机关制定地方性法规只需报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案即可生效；而作为自治机关制定的自治条例和单行条例则须报全国或省、自治区人大常委会批准后方可生效，从而导致民族自治地方自治机关放弃自治权的行使转而以国家一级地方政府的身份来行使国家权力，势必会影响民族区域自治地方作为自治机关的自治属性。（三）《民族区域自治法》具有明显的“软法”特征

《民族区域自治法》中较多地体现了原则性和政治性的特点，但其存在立法上的缺陷，即缺少严格的法律规则应具备的法律责任要素，呈现明显的“软法”特征，即侵犯民族自治地方自治权、侵犯少数民族权利的行为既不承担任何责任，也得不到任何救济，使得民族区域自治权只停留在字面意义。一方面，部分条文中可以、根据需要、自主等柔性表述被大量使用，赋予行为主体可供选择的空间；另一方面，部分条款虽然使用应当、不得、禁止、严禁等刚性措辞，但由于该法通篇没有设定关于法律责任的条款，从而丧失了真正的惩罚功能，不利于法律的有效实施，不利于少数民族权利的实现。总之，大量软条款的出现严重影响了实施效果。2001年修改后的《民族区域自治法》试图从强化责任和义务的角度保障民族自治地方自治权的有效行使，但对哪些行为是侵犯自治权的行为，以及制裁主体、制裁程序均未作出明确具体的规定，从而使该法带有“先天性”的缺陷。三、《民族区域自治法》的完善路径

民族区域自治制度是我国的基本政治制度，是解决具有中国特色的民族问题的必然之路。坚持和完善民族区域自治制度，必须不断完善《民族区域自治法》及相关配套法律法规，实现法治的现代化，从而推进国家治理能力的现代化。

（一）高度重视民族立法，加强配套法律法规建设

基于我国是统一的多民族国家的基本国情，通过《民族区域自治法》作出原则性、概括性规定，授权国务院及其有关部门、省级人大及其常委会制定适合本地区、本民族发展的配套法规，是《民族区域自治法》顺利实施的必然选择。在中国特色社会主义法律体系中，《刑法》、《民法通则》、《民族区域自治法》以及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》等法律法规中都有涉及少数民族的专门规定，民族自治地方的自治条例、单行条例的数量也在不断增加，在现有法律法规的基础上，制定出系统完整的实施细则，在落实国家对民族自治地方的帮助方面作出具体规定，进一步将有关少数民族权利、民族自治地方自治权及上级国家机关职责的规定具体化。民族立法要与民族自治地方和本民族的特点紧密结合，从实际出发，认真调查研究，因地制宜地制定有利于民族地区各项事业发展的自治条例和单行条例；针对上级国家机关制定的决议、命令等，要注意甄别是否符合民族自治地方实际情况，若与民族自治地方的实际情况不相符合，应依法变通执行或终止执行，在不违背宪法和法律的原则的情况下，突出民族自治地方经济、社会、文化发展的特殊性，把国家法律的规定进一步具体化、地方化，采取灵活措施加速民族自治地方的经济文化、社会发展，切实解决实际问题。做好新形势下的民族工作，必须大力推进民族工作法治化，建立一套程序完备、科学规范、切实符合我国民族地区实际的民族立法工作机制，逐步完善我国民族法律法规体系。

（二）规范自治机关享有的自治权，健全民族区域自治制度

《宪法》和《民族区域自治法》明确赋予民族自治地方享有自治权，自治权是民族区域自治制度顶层设计的核心问题，是国家权力的有机组成部分，如何保障民族自治地方的自治机关真正行使自治权，既是健全民族区域自治制度的关键，也是合理构建国家与民族自治地方关系的依据。只有明确划分中央与民族自治地方享有的权力，厘清上级国家机关、自治地方的党委、自治机关三者之间的关系，方可构建中央与自治区的良性互动、确保自治机关的自治权得以真正实现和有效行使。第一，尊重和保障自治机关的自治权，使自治机关享有充分的自治权，还权于自治机关，用好、用足宪法和民族区域自治法赋予自治机关的自治权。第二，进一步明确和规范民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系，增强中央和上级国家机关对民族区域自治重要意义的认识，促进各自职能的有效发挥；第三，自治机关必须转变观念，不断增强自治意识，积极地对待和提升自治能力，充分发挥自治机关的积极性和创造性，为自治权的有效行使奠定良好基础；第四，将培养和选拔民族干部摆在突出位置，切实使德才兼备、熟悉民族事务、群众信任的民族干部走上领导岗位，充分提高自治机关的自治能力和水平。在保证宪法和法律在民族自治地方得以遵守和执行的同时，依法行使自治权。只有充分发挥自治机关的主动性和积极性，依法行使自治权和自主权，方能把民族自治地方的各项事业纳入法治轨道。（三）摆脱“软法”困境，专章设置法律责任

在现代宪政的发展过程中，权利的行使、职责的履行，都需要有完备的责任制度来保证。对所应承担的法律责任给予法律制度以强制力，从而获得公众的遵守及法律的顺利实施。如前文所述，由于《民族区域自治法》未对侵犯自治权、少数民族权利的行为建立责任追究机制，因而在实施过程中缺乏制度保证。虽然2001年修改后的《民族区域自治法》增加和细化了部分内容，在全面性和时代性上已经做到了较好提升，但操作性不强的问题依然存在。因此，一方面应对部分条款更加细化，增加规范性、可操作性的内容，尤其是对诸如划分中央权力与民族自治地方权力的边界等重要问题给予充分的法律依据；另一方面明确规定法律责任，真正实现由软法向硬法的转变。法律之所以称之为法律，就是要具有明确的法律责任并由国家强制力保证实施。从立法技术规范角度而言，法律作出依法享有、应当、必须以及不得等法定性或禁止性规定时，应当对应设置违反上述规定所应承担的法律责任。在《民族区域自治法》中增设法律责任的相关规定，明确责任追究范围、责任划分与承担、责任追究的机构和程序，对于违反《民族区域自治法》和涉及民族关系的相关法律法规，实施侵害民族自治地方权益和危害民族关系的行为，可根据情节及危害结果分别追究民事责任、行政责任；对于构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任，通过明确法律后果的形式，从而使《民族区域自治法》具有更强的可操作性。

党的十八届四中全会明确指出，形成完备的法律规范体系，为实现依法治国打下坚实基础。依法治国要求具有完备的法律法规可供遵循，这为不断健全以《民族区域自治法》为主干的民族法律法规提供了有利条件，而民族法律法规的发展和完善，是实现依法治国的有效载体。我国的民族立法已经取得了举世瞩目的成就，但仍不够完善，不能满足少数民族和民族地区加快经济社会发展的需要。当前我国正处于实现中华民族伟大复兴梦的关键时期，民族立法必须适应新形势下的新要求，适应我国经济社会发展的新常态，不断加快全国各族人民全面建成小康社会的伟大进程，健全以《民族区域自治法》为主干的民族法律法规体系则为重中之重。全面贯彻落实《民族区域自治法》，发展和完善民族法律法规体系，大力推进民族工作法治化，尽快制定一系列既突出民族地区政治、经济、文化特点又与民族区域自治相适应的配套法律法规，是落实依法治国基本方略的一项重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本要求，是促进少数民族和民族地区经济社会文化发展的法治保障，对法治中国的建设和民族团结的进程有着重要影响。[参考文献]

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