无居民海岛使用权客体及法律性质辨析

摘 要：现行法律规范中对无居民海岛使用权的规定模糊不清，对其权利客体、法律性质均未作出明确规定。在无居民海岛开发和利用过程中，由于无居民海岛存在使用权的权利客体范围不清、法律性质不明、权利内容不确定等因素，一方面导致了无居民海岛使用权人的利益难以得到保障，另一方面则加剧了无居民海岛盲目开发的态势。无居民海岛使用权客体具有整体性，即由岛礁、岛上的植被、水体、岛礁周围海面等构成并予以体现。无居民海岛使用权不仅具有用益物权的共性，而且具有不同于传统用益物权的个性，因而宜将无居民海岛使用权作为一种新型用益物权在法律层面上加以规定。因此，应明确无居民海岛使用权的客体范围和法律性质，以期为无居民海岛的有序开发利用和保护奠定理论基础。

关 键 词：无居民海岛使用权；客体范围；法律性质

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0092-07

收稿日期：2016-07-08

作者简介：唐俐（1975—），女，四川蓬溪人，海南大学法学院副教授，硕士生导师，吉林大学法学院民商法博士研究生，研究方向为民法学。

在我国广阔的的海域中，面积大于500m2的岛屿有6900多个，其中无居民海岛6500多个；面积在500m2以下的岛屿和岩礁近万个。[1]作为我国领土的重要组成部分，在保持海岛及周边海域的生态环境系统平衡、稳定的前提下，适度地开发利用无居民海岛， 对于维护我国国防安全、海洋权益、促进经济社会的可持续发展具有重要意义。虽然我国已确立了无居民海岛国家所有权及有偿使用制度、无居民海岛功能区划及保护与利用规划制度和生态保护制度，但法律法规对无居民海岛使用权的概念、客体及法律性质等基本问题并未作出明确的界定，诸多学者对无居民海岛使用权相关基本概念的理解也不尽相同。由于无居民海岛使用权权利客体范围不清、法律性质不明、权利内容不确定等因素的存在，一方面导致了无居民海岛使用权人的利益难以得到保障，另一方面则加剧了无居民海岛盲目开发的态势，不利于对无居民海岛的有效保护和合理开发利用。本文从无居民海岛使用权的客体范围、法律性质等方面进行分析和梳理，以期对无居民海岛使用权相关立法及实践有所裨益。

一、无居民海岛使用权立法现状及评析

《无居民海岛保护与利用管理规定》[国海发〔2003〕10号]在其立法目的中明确提到了促进无居民海岛合理利用的指导原则，并对无居民海岛利用的申请审批、保护整治和管理等作出了较为详细的规定。①《中华人民共和国海岛保护法》（2010）（以下简称《海岛保护法》）对我国的海岛保护与管理具有里程碑的意义，该法确立了海岛的开发利用原则，规定了国家是无居民海岛的所有权主体，其中的第三节以专节形式规定了无居民海岛的保护，并出现了“无居民海岛使用金”的相关规定。[2]其后，《财政部、国家海洋局关于印发<无居民海岛使用金征收使用管理办法>的通知》[财综（2010）44号]和《关于印发<无居民海岛使用权登记办法>的通知》[国海岛字（2010）775号]完善了无居民海岛使用金征收的标准以及无居民海岛使用权登记的相关程序规定。上述法律法规的出台，对于加强我国无居民海岛的开发和管理具有重要作用。然而，从我国法律层面上看，《物权法》中并没有无居民海岛使用权的相关规定，《海岛保护法》在立法过程中也未涉及这一问题。在“物权法定主义”原则下，就使得无居民海岛使用权处于一种客体范围不确定、权利内容不明、性质不清的状态。而在地方性立法中，浙江省、福建省、厦门市、青岛市、宁波市等大多根据上位法颁布了无居民海岛利用管理办法（条例）以及无居民海岛开发利用的申请审批和使用权的登记管理细则，但对于无居民海岛使用权的客体、性质及权利内容并未提及也无权立法。

由于法律法规的缺失，导致实践中出现了不可小觑的问题：一方面，不利于对无居民海岛的有序开发利用和权利人合法权益的有效保障。我国历来“重陆轻海”，对海洋资源的开发利用原来因受科学技术水平的限制而成效不大，对于在海洋中被水体包围的无居民海岛，一般作为渔民捕鱼的据点使用，同时还存在一些挖沙采石等破坏性使用行为。随着海洋开发水平的提高及力度的加大，无居民海岛的经济价值日益凸显，使人们将目光投向了海岛开发，但粗放式的盲目开发导致海洋生态环境破坏严重、海岛数量急剧减少。在我国《海岛保护法》实施以后，海岛开发利用申请开始走向规范化。2011年，国家公布了第一批开发利用无居民海岛名单共计176个，但迄今为止，实际上申请开发的也就十几个。从现实层面上看，其主要原因在于绝大部分无居民海岛基础设施差、开发投资成本高、风险大、融资难、投资回收期较长；从理论层面上看，由于无居民海岛使用权性质不明确，导致权利内容不确定，权利人无法预期自己取得的无居民海岛使用权是否能得到充分的物权性保护。例如：实践中存在着政府将无居民海岛审批给一个主体使用，后来又审批给其他主体以相同或相似的方式使用的情形，由于无居民海岛使用权的客体范围和法律性质不明确，权利人无法有效主张自己的合法权益；也有当政府规划改变或因其他原因收回无居民海岛等情况出现时，权利人无法得到充分足额补偿的情形。另一方面，地方政府在制定无居民海岛开发和利用政策、作出决策及后期管理中，因缺乏有效的法律依据及明确的条文规定，导致了管理上的混乱。例如：在对无居民海岛进行开发利用的过程中，在《海岛保护法》颁行以前，大部分的海岛开发是由国土部门颁发土地使用权证；在《海岛保护法》颁行以后，确立了应由海岛管理部门按照法定程序颁发无居民海岛使用权证，而权利人由于土地使用权并未到期，一般都不会主动去换证，海岛管理部门也没有相关的法律依据要求权利人换证。而在权利人对无居民海岛开发利用的过程中，实际上所使用的不仅仅是岛上的土地，还包括无居民海岛之上的其他自然资源及其周边海域等，这就给管理带来了难题。

二、无居民海岛使用权客体范围的界定

权利必须有其主体，亦必有其客体。权利的主体为人（法人与自然人），客体则依权利种类的不同而异。[3]对于无居民海岛使用权而言，明确其权利客体是分析和理解权利性质的逻辑前提，也是科学合理阐释无居民海岛的概念及设定权利内容的基础。

（一）无居民海岛范围的界定

权利行使范围以其权利客体的范围为限，欲明确无居民海岛使用权的客体，必须明确界定无居民海岛的范围。清晰明确的无居民海岛范围便于我们理解和掌握无居民海岛使用权的法律概念、特征及其法律属性。

⒈“海岛”及“无居民海岛”的界定。《联合国海洋法公约》第一二一条规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”[4]岛屿泛指散布在海洋、河流或湖泊中的一切陆地。海岛即特指完全为海水包围的陆地。可见，海岛与岛屿之间在概念上存在种属关系。我国《海岛保护法》规定：“海岛，是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。”[5]该法第五十七条规定：“无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。”[6]可见，无居民海岛首先是海岛，其具备海岛的一般特征，同时，附加了“不属于户籍登记地”作为海岛“无居民”的判定准则。

结合国际法和我国法律法规，从海岛范围的规定及无居民海岛的界定来看，作为无居民海岛应具备以下典型特征：第一，无居民海岛具有独立性与封闭性。从形式上看海岛与大陆之间被海水分割，既独立于大陆又独立于海洋，如无人为因素的影响，海岛自身形成的生态系统具有相对封闭性的特点。第二，海岛范围的可变性。由于潮汐规律的影响，海岛上陆地区域范围具有可变性，但为了能够确定海岛的界定范围，人为地以高潮时高于水面的自然形成的陆地区域为限设定海岛的范围，并不包括海岛周边的海域（主要是指海岛周围海滩及环岛浅海）等。第三，无居民海岛不属于居民户籍管理的住址登记地。

⒉现行法律规定中关于“无居民海岛”定义的局限性分析。上述法律规范关于无居民海岛范围的界定，其局限性比较明显，无法满足无居民海岛开发利用的要求。我国《海岛保护法》第三十条对无居民海岛的保护提出了要求，即无居民海岛的保护和利用应避免对海岛及周边海域的生态系统造成破坏。由此可见，就无居民海岛使用而言，其影响范围并不单单局限于海岛本身，还包括海岛周边一定范围内的滩涂、海域面积。由于无居民海岛上的陆地、周边的海域（含滩涂）等资源之间存在关联性和多用途性，使无居民海岛的开发活动涉及到各种资源的多目标综合利用，不仅不能割裂各资源之间的密切联系，而且割裂这种联系也不符合实际开发利用的现实。如果未赋予无居民海岛使用权人对无居民海岛周边海域的使用权，那么很可能会出现无居民海岛使用权人对无居民海岛周边海域的海域使用权人的权利造成侵害的结果。如果赋予无居民海岛使用权人对周边海域的海域使用权，即在一个权利客体上赋予其多重权利，势必在实质上会造成权利的叠加，造成权利冲突及加大海洋主管部门的管理难度。因此，必须对无居民海岛的范围作出清晰明确的界定。岛上拥有丰富的生物资源和非生物资源，无居民海岛应该是海岛及周边各种资源的有机组合体，不能将其割裂开来，分散成为各个权利单体。无居民海岛作为整个海洋生态系统的重要因素，由于其自身具有的独立性和封闭性的特点，单个海岛即可构成一个相对独立的闭合的生态环境地域系统，这个系统包括岛体、岛滩、岛基（礁）和环岛浅海四个小生态环境。[7]只有将无居民海岛作为一个有机的整体来看待，才能解决其权利客体范围存在的问题。

（二）无居民海岛使用权客体范围思辨

物权的客体即标的物的形态对于物权的形态、物权的享有和行使等具有相当大的制约作用。[8]物权法要求标的物必须是独立的，这也被称为“物权客体的独立性”。物权客体的独立性主要表现在无需附于其他物而可独立存在，从物所具有的交换价值角度而言，在进行价值交换过程中，应将物权客体作为一个独立存在的个体物来对待和处理。因此，物权在客体原则上应为单一物，这是基于物权客体的独立性和特定性而决定的。单一物是相对于集合物而言的，集合物又可分为事实上的集合物和法律上的集合物两种。事实上的集合物，是指当事人基于意思自治或者出于经济目的的考量，将多数单一物或者合成物集合成一个统一的整体，将其作为“单一物”进行处理或者交易，也被称作“物件的集合”；法律上的集合物，是指可将多数物或者权利在法律上拟制为一个整体，通常而言是权利义务的集合，有时也被称作“集合财产”。传统观点认为集合物并不能作为物权的客体，这是因为物权公示时会产生一定的技术困难，但是只要有适当的公示方法，集合物完全可以作为一个独立的物而存在。随着社会经济的快速发展，将集合物作为交易的对象，可以减少交易的成本和代价，使交易变得简便、快捷，同时也有利于监管部门对其实施监管。从法律经济学角度而言，在一些特殊情况下将集合物作为物权的客体则显得尤为必要。

无居民海岛本身及周边海域内蕴含着极为丰富的自然资源，不仅有土地、林木、淡水资源，还可能有矿藏、珍稀野生动植物等资源。无居民海岛使用权的客体是物而不是行为，基于无居民海岛本身所具有的自然属性和特征，在开发利用过程中应将其视为一个统一的整体，即法律上的集合物来看待。在多视角模式下，将无居民海岛及其周边海域（环岛浅海）看做一个有机的整体，但如何划定海岛周围海域，将其纳入到无居民海岛使用权的范围之内？笔者认为，应以海岸线的平均低潮线为准。其理由如下：对于无居民海岛而言，由于本身被海水环绕，海岛周边海域面积比较大，加之潮汐规律的影响，无居民海岛使用权的客体范围难以确定，采用平均低潮线的标准划定使用权客体范围，可以减少无居民海岛使用权与海域使用权之间权利重复设置造成的权利冲突与矛盾。

海岛整体本身具有确定性、可使用性以及可支配性。所以，作为整体组成部分的岛上土地及其地上建筑物、构筑物、附着物、淡水以及海岛周围海域等可作为无居民海岛使用权的集合客体。无居民海岛使用权的客体范围是由其自身的自然属性及其价值属性所决定的，清晰、明确的无居民海岛使用权的客体范围，对于进一步明确无居民海岛使用权的法律性质具有重要意义。

三、无居民海岛使用权法律性质辨析

由于我国相关法律法规并未对无居民海岛使用权作出明确规定，导致无居民海岛使用权法律性质不明。因此，明确无居民海岛使用权的法律性质，是无居民海岛使用权设定、变动、注销等一系列法律问题得以解决的前提。目前，学界对于无居民海岛使用权法律性质的认定主要有以下三种观点：特许物权说、混合权利说以及新型用益物权说。

（一）无居民海岛使用权之特许物权性质质疑

有的学者认为，无居民海岛使用权不是用益物权，是特别法上的物权，其权利的取得必须经过行政许可，[9]可以称之为特许物权或特别物权。[10]特别法上的物权被称之为特许物权是由特别法加以规制的，如采矿权、养殖权、捕捞权等，其在实质上是具有一定财产性质的，有时也被称为自然资源物权或者准物权。特许物权具有其显著的特征：首先，特许物权立法的本意是为了实现对国家稀缺资源公平合理的分配，因此，为了分配这些稀缺资源，需要行政审批作为其前置程序，通过行政审批是取得特许物权的前提条件；其次，权利的客体具有复合性与不特定性；再次，权利的母体为国家所有权或集体所有权；最后，取得权利后除承担私法上规定的义务外，还应承担一定的公法上的义务。

我国《物权法》第一百二十三条明确了探矿权、取水权、捕捞权、养殖权的用益物权性质，并将其纳入用益物权体系的一般规定之中。用益物权作为传统物权理论的三大体系之一，是指非所有权人通过占有所有权人之物（不动产），以使用并取得收益为主要内容，兼具有一定的处分权能的一种权利或资格。采矿权、捕捞权等特许物权的客体数量并不确定，其客体不具有确定性。采矿权、捕捞权是权利人依照公法程序取得，其权能属性实际上是一种私人的财产权。因为，权利是通过消耗或发掘权利客体物进而获取收益来实现的，权利的客体物在被权利人取得之前，其所有权者为国家，权利人在获取标的物之前并不对其具有所有权，也无法对标的物实施占有。①因此，特许物权的实现是权利人通过对标的物的“消耗或者发掘”来实现的，权利人以此获取相应的收益。

无居民海岛使用权与特许物权之间有着明显的区别。首先，无居民海岛使用权的客体是清晰、明确的无居民海岛（包括岛礁、水体、环岛海域等）整体。其次，无居民海岛使用权人对无居民海岛的使用是以对海岛“占有、使用、收益”为目的，并不是以对无居民海岛的“消耗性采掘与开挖”获取收益为目的。因为，无居民海岛开发使用的原则是“保护优先、合理开发”，应尽量减少对无居民海岛及其周边海域的生态环境造成破坏。尽管有些森林类用岛是对岛上的森林植被进行开发利用，但是不能因为海岛所承载的特定的自然资源类型而将其割裂为同采矿权与捕捞权类似的权利，将无居民海岛使用权视为各个单独权利的、笼统的、宽泛的集合体，这样便背离了《海岛保护法》的立法初衷。

（二）无居民海岛使用权之混合权利性质的实质

无居民海岛本身具有特殊的自然属性、生态属性及社会价值属性，与传统民法上的用益物权相比，无居民海岛使用权兼具有强烈的公法色彩。因此，有学者从无居民海岛使用权的海洋属性和海权发展视角进行阐释，认为无居民海岛使用权应该是一种隐含着公共利益与私人利益的实现的兼具公权与私权属性的混合权利（力）。[11]

权利行使的范围是有边界的，相对于纯粹私法上权利的获取和行使而言，无居民海岛使用权人所承担的义务带有明显的社会公共利益属性。例如：需维护无居民海岛周边生态环境的平衡，严格遵守无居民海岛的开发利用规划，其利用方式和内容等都受到一定的限制或公法的干预。国家既是无居民海岛的所有者，又是无居民海岛的管理者，还是无居民海岛的经营者。在对无居民海岛进行开发利用的过程中，三种不同权力体系极易混合在一起，无居民海岛所有权是借助某种私法形式或手段而体现在无居民海岛之上的权力与权利之中的。因此，无居民海岛所有权是一种权利和权力的复合体，无居民海岛所有权兼具有公法和私法的性质。在此基础上所派生出来的无居民海岛使用权继承了其母权兼具有公法与私法性质的特性，这种权利（力）体系的构建有别于用益物权。国家在行使自然资源所有权时，其身份与私法所有权的所有者身份并没有区别，都是平等的民事主体。[12]无居民海岛作为一种特殊的自然资源，在对其开发利用过程中，国家作为管理者，出于维护国家和社会公共利益的需要，对其进行必要的行政干预，符合可持续发展原则。从这个意义上讲，作为自然资源所有权人的国家已成为自然资源管理者，国家所有权和国家管理权是相分离的。因此，作为私法上的民事主体，无居民海岛所有权人的国家与无居民海岛使用权人处于平等的民事地位，在此基础上形成的无居民海岛使用权尽管是一种包含公共义务的权利，与传统物权法上用益物权有着一定的区别，但仍不能脱离用益物权的范畴。

（三）无居民海岛使用权之新型用益物权性质的合理性思考

有学者认为，“无居民海岛使用权是一种新型用益物权，有别于传统民法上的用益物权”。[13]笔者赞同这一观点，无居民海岛使用权不仅具有用益物权的共性，也具有不同于传统用益物权的个性。

⒈用益物权以物的使用价值而非交换价值为内容，无居民海岛使用权是以对无居民海岛的占有和使用、获取收益为主要内容，属于以“对物的使用”为内容的类别。无居民海岛使用权是一种具有支配性和排他性的权利，在一个无居民海岛上只能设定一个无居民海岛使用权，当无居民海岛使用权权利受到侵害时，无居民海岛使用权人有权利要求侵害人停止侵害并赔偿其相应的损失。用益物权法律体系的形成，主要是以不动产为其客体建立起来的。虽然我国《物权法》第一百一十七条在对用益物权界定时为动产用益物权预留了空间，[14]但实践中却基本没有动产用益物权的存在。以典型的不动产土地为其客体所建立起来的传统用益物权制度，主要包括地上权、地役权、永佃权等。无居民海岛使用权的客体是物，虽然也包括岛上陆地资源，但却是以对无居民海岛资源整体（包括岛上的动植物、矿产、天然或人工建造的自然景观等）的开发利用进而获取收益为主要目的而建立的，这与传统民法上的用益物权相较而言，在权利的客体上存在较为明显的差异，前者主要是以土地为其权利客体。由此看来，无居民海岛使用权与土地用益物权既具有共性又具有明显的个性。

⒉由于无居民海岛的独立性和封闭性的特点，每个海岛可单独形成一个完整的生态环境地域系统。无居民海岛使用权权利客体的整体性则是由岛礁、岛上的植被、水体、岛礁周围海面等构成并予以体现的。基于无居民海岛使用权客体的整体性特点，不能将无居民海岛内的土地、动植物、水体等单独割裂开来，形成分散的各个权利体，否则，不仅不利于保护无居民海岛的生态环境平衡，更不利于无居民海岛主管部门对无居民海岛的管理。从这个角度上看，无居民海岛使用权与传统民法上的用益物权在其客体上具有明显的差别。而无居民海岛本身具有的特殊价值，比如国防安全、科研教学、生态保护等社会公共利益价值也与传统民法上用益物权具有明显的不同。

因此，笔者认为，无居民海岛使用权不能照搬传统物权法上用益物权的相关法律规定对其进行规范调整，但也不能忽视其与用益物权的共性。在现有的用益物权法律体系的框架下，宜将无居民海岛使用权作为一种新型的或者特别的用益物权来看待，使之与土地用益物权并列，以完善用益物权法律体系。

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（责任编辑：马海龙）