政府立法应作百年计

闫录慧(陕西省人民政府法制办公室 陕西西安 710003)

政府立法应作百年计

闫录慧(陕西省人民政府法制办公室 陕西西安 710003)

因工作的关系，对政府立法产生了一点感悟，在这里谈出来，或者多少有些好处。

常言道：不谋万世者，不足于谋一时；不谋全局者，不足于谋一域。然而，我们现在的地方政府立法中就存在一种比较普遍的短视倾向，而且有的还比较突出，这对于认真扎实有效落实十八届四次会议《决定》精神，推进依法行政，建设法治政府，对于推进地方经济平稳发展，对于建设社会主义法制文化体系以及节约有效的社会资源，都是有害无益的。比如有的地方立法今年立，明年就要废或者改或者修订；比如有的地方立法部门利益保护倾向越来越突出；比如不少地方立法规定政府规章一刀切的某年时间就要自动失效；比如有的法律制度，从一出台就存在明显的缺陷或者用处不大等等。这些都是行政立法短视现象的具体表现。而我们知道，法律制度一个重要的价值取向就是要求其相对比较稳定。只有稳定的法律制度才可能为社会有比较充分的认识，才可能产生法律应有的权威性，才可能被行政执法人员娴熟地掌握和灵活妥当地应用，才可能产生预期的法律和社会效益，才可能慢慢地形成一种社会主义法律文化。最能说明问题的一个例子，就是伊斯兰文化中最初的几条原始简单的戒律，几百年来，为全世界穆斯林信奉者所遵守，而遵守的结果是创造了强大的伊斯兰宗教文化，团结统一了穆斯林各族的意志。这种稳定法律制度所产生的力量是惊人的，是超乎于人们想象的。而我们的政府法律制度中，就缺乏这样的东西。之所以会出现这样的情况，我认为，大概有这么几条理由：1、我们的政府法律制度一个很重要的依据，在很大程度上是政策，政策一变，一系列的法律制度相应地就必须变，否则，就会出现法律与政策相互不统一、不协调，甚至矛盾的情况。2、在立法的时候，我们往往把一类事物的特性、发展运动规律没有研究透，这样的立法，没有反映规律，没有反映事物的本质，当然里面就有不踏实的东西存在，结果是法律在实施过程中，很快就体现出与事物的发展不相适应的问题，这也是必然一定要出现的结果。3、法律制度设计不合理，具体表现就是法律制度的政治色彩过于浓厚，法律制度急功近利的目的性过于强烈，这样的制度设计就不可能科学、合理，过度扩大了人的主观能动性，既不符合马克思主义的观点，也没有体现实事求是的态度，出现问题也是迟早的事情。4、泛法律化思想的泛滥，就是不论什么问题都相信或者希望用制度来解决，近乎于盲目地法律崇拜。其实，制度根本就不是解决一切问题的灵丹妙药。比如对于人的思想意识问题、道德问题，就是自诩真正法治化的西方发达资本主义国家，也从来没有办法去规范；眼前实证如对于腐败现象，我们往往习惯于把问题的根源归结到机制、体制、社会环境这些我认为根本就不是理由的理由上面，这样的好处只有一点，就是任何人都可以堂堂正正的不负责任。如果你稍微研究一下《公务员法》及其相关的政策、文件、配套制度，就不难发现，我国的人事管理制度是多么的科学和完备，对领导干部的要求是多么的具体细致，问题是就有那么一部分人不愿意那么做或者做不到。从本质上说这其实是一个思想意识上的问题，我们却寄希望用法律制度来解决。对于这个问题，吴邦国在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上就讲：调整社会关系的手段是多种多样的，除法律法规外还有市场机制、社会习惯、道德规范以及管理制度等，并不是法律越多越好，能够用其他社会调整手段解决问题的，就不要也不必通过立法去解决。5、与社会现实结合得不够紧密。当然，与社会结合得严丝合缝的法律制度是没有的。这也是可以造成后果的，比如，依法行政中出现的一些事物，法律没有明确的规定，政府有些领导就不敢干，我认为，依法行政不但要依法律条文行政，还应当依照法律精神、法律原则、行政管理规则行政，依照中华民族的习惯和社会发展运动的一般规律行政，这才是依法行政，依法行政绝对不应当是僵化的、死板的、教条的行政。需要说明的是，我一直认为，依法行政是依法治权、依法治官、依法治自己的提法对但不全面，因为行政的目的是管理社会公共事务，如果在这方面不突出依法行政的成果，依法行政就基本上没有现实意义。那么，立法中出现与社会结合不够紧密的原因主要是对社会现实调查得不够深入全面，或者调查中没有注意透过现象掌握本质，注意了现象，掩盖了本质。从而缺乏法律社会效果的预见性，注重了程序的完备，忽略了实际效果。而实体的正义是核心的、本质的正义，如果程序非常完备，实体没有了正义，就是典型的买椟还珠。6、就是盲目攀比现象，我们的立法，就全国而言，也不同程度上存在这样的一种思维方式，就是看人家外国是怎么干的，看别的地方是怎么干的，只要别人干了，我们就一定要去干，才敢去干。当然，学习借鉴成功的经验，是非常必要的，但是我们不能生搬硬套，而应当学活用活，应当看菜吃饭，应当量体裁衣。7、就是立法不考虑成本。这其实是一个非常重要的问题，是一个不应该被忽略的问题。而我们的政府立法，也包括权利机关的立法，恰恰经常性的、普遍的忽略这个问题。8、政绩思想在行政立法领域有如鬼魂，时隐时现。政绩思想体现在不同层面，不同的工作环节，因为这现在已经成了一种思维定势，一种工作的动力之源，一种导向，体现在行政立法领域属于大势所趋，也不足为奇。9、利益驱动，只顾眼前，根本就不考虑长远或者考虑不了长远。这个问题在政府立法中是比较突出的，也是比较集中的，全国各地都一样，没有例外，不同的只是程度。

政府立法中的短视行为会产生不良社会影响，这是毫无疑问的。而且，这个问题应当引起我们的高度注意。因为立法是一项非常严肃的大事情，涉及范围大，影响时间长。概括起来，我认为可能会产生这样的影响。1、影响人们对法律制度体系权威性的思想基础。想想看，朝令夕改的法律制度能有什么权威性。而没有权威性的法律制度，又怎么可能让社会大众自觉遵守。这是一个辩证的关系，会产生两种结果。如果进入良性循环，两方面就会越来越好，反之，后果亦反之。在这个关系中，立法是第一位的。需要补充的是影响法律制度权威性的还有其他因素，前述因素是其中非常重要的基础性因素。2、法律制度短视结果的叠加和被社会因素的反复放大，造成法律制度的混乱，使人们感觉无所适从，引起社会矛盾的普遍发生和加剧，进而引起人们的强烈不满。3、严重浪费社会有效资源。这里有四个方面，其一是立法资源的浪费，因为我们知道，立法的过程非常复杂，立法的经济成本也是一个不容小觑的数目；其二是任何一项法律制度的实施，首先是要执法人员熟练掌握，其三是为社会公众所了解，所知晓。这些都需要使用纯度非常高的社会资源来完成，而且是必须的，不是可有可无的，这三项资源付出是纯粹的；其四是法律制度的实施，既要引起社会领域某种工作方式的改变，也要产生社会效益，这是需要普遍的，长时间的社会资源的支持。4、很难形成一种法律文化。法律的实施必然会产生一定的社会文化的改变，这种改变的过程中就自然而然产生了法律文化。如果没有相对比较稳定的法律制度为依据，根本就不可能产生社会普遍认同的某一方面的法律文化。党的十七届中央委员会第五次会议明确提出，文化是一个民族的精神和灵魂，是国家发展和民族振兴的强大力量。同理，法律文化也是依法治国的精神和灵魂，是推进依法治国的强大力量。5、可能是大话，也可能是实话。就是影响政府的权威性，影响党的权威性，影响国家、民族科学持续健康地发展。

解决的办法或者路径，在这里提几条，希望能够产生一点抛砖引玉的效果。1、就是应当从领导决策的层面充分提高思想认识，充分认识立法的重要意义或者是重要作用，在政策的运用上，不要朝令夕改，保持政策的稳定性、连续性；应当充分重视政府法制工作，或者说是充分重视有立法权的政府法制机构的立法工作基础建设，关心政府立法人员政治生活和现实生活。2、从制度的层面进行思考，就是认真贯彻落实《中华人民共和国立法法》以及相关的配套制度，特别是立项方面的制度，确保制度的贯彻落实，同时要注意研究立法中存在的现实问题，必要时，应当建议修改这方面的法律制度，使之更加科学完善，保障立法工作在正确的指导思想和法律制度下开展。同时，建议把立法评估前置并制度化，补充到《立法法》中去，这是避免出现立法短视现象的制度保障。3、从立法计划的层面讲，就是要建立长远计划，按完整的行政管理系统建立计划，或者也可以叫规划，50年或者100年都可以，我们应当有这样的长远眼光和胸怀气度，邓小平同志讲，改革开放100年不变，发展才是硬道理，实践证明非常英明。回到主题上说，国务院2001年11月16日颁布的《行政法规制定程序条例》与同日颁布的《规章制定程序条例》，虽然在第二章立项中提到了立法计划，但那都是年度计划，各地方的情况，基本上大都是这样的。年度计划是什么，就是必须在年内要完成的立法计划，年初定下项目，年内完成立法任务，年终是要考核的，时间要求上这么短，甚至连跨年度的都没有，就中国这么大的国家而言，难免给人一种仓促的感觉。同时，这里还存在一个视角的区别，就是看是立足于引导规范，还是立足于解决问题，两种思维方式产生的结果截然不同，前者是主动的，在事前发生，后者是被动的，被事情牵着鼻子转，有时候往往还是团团乱转，比如大树已经大规模进城了，城外零星大树得到法律保护了。我们现在的政府立法，立足于解决现实问题的项目不在少数。4、就是从具体的立法人员的层面讲，要注意研究问题，努力提高立法工作水平和能力。这里我补充说一点现实情况，就是政府法制机构的人员，当然包括立法人员，他们的工作非常辛苦，任务非常繁重，责任非常重大，所做的工作基本上都在幕后，而政治和生活待遇与同地区管人管钱管物的部门的人员比较，差距非常大。这里的四个非常实实在在。5、就是应当端正立法指导思想。主要应当从五个层面体现：首先，应当切切实实提高政府立法工作的地位，使立法工作不需要看别人的眼色就能完成。比如在报立法计划的时候，大家的积极性都比较高，立法计划确定了，立法工作进入实质阶段，有的部门突然发现，他们所预期的利益没有得到体现，往往就积极性陡然骤减，工作也不认真配合了，往往把法制机构撂在了两难的境地；其次，就是要牢固树立少立法、立好法的精品思想意识，所立法律制度，就是要刀下见菜。具体就如军事上讲的，要注意抓住社会运动的关节点、制高点，从而达到以点制面，以点带面的效果。在这一点上，外国人根本不行。中国历史上，刘邦就是针对秦法繁酷特点，反其道以三章约法定天下的，朱元璋就能明白物极必反，法多必乱的道理，大法至简至易；又次，就是政府应当就立法经费在年度财政预算中单独列支，专款专用，市场经济条件下没有经费或者没有足够的经费是办不成、办不好事情的，行政立法虽然事不同但情同理同。办法是年初由政府法制机构在立法项目确定后，以项目为依据，报政府审批。这是效果最好、性价比最好的办法，因为两点之间直线距离最短；再次，就是立法工作应当相对比较独立，比较超脱，这样就可以避免政绩意识、部门利益意识、地方保护意识等不健康思想意识的影响。最后，就是应当善待立法专业人员。要知道，立法工作不是哪个人都可以干的，这里面需要的不仅仅是知识，是一般的政府工作常识，是工作积极性，更重要的还有经验和理念。而这两样东西，客观地说，是磨出来的，是需要时间才能积累起来的。所以，对政府立法人员，不仅要求关心，还要从政治上生活上给予实实在在的爱护，该给政治待遇的给待遇，该给提供物质条件的就及时提供。

总而言之，政府立法作百年之计，其实并不很长远！我们这个非常美丽的国度，这个充满智慧的民族，有5000年辉煌灿烂地历史文化的底子，做事就应该有立足长远的开阔视野，就应该沉沉稳稳地踏实前进。补充说明一点：观点正确与否暂且不论，只要能引起大家的思考就好。因为有很多东西，需要比较长的时间来做最后的结论，比如西方国家工业技术文明发展的不可持续性的局限性，就是例子，最初，西方国家肯定是没有考虑到的。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.02.059