道已定 任犹重——关于“十三五”社会保障体系建设重点任务的思考



道已定 任犹重——关于“十三五”社会保障体系建设重点任务的思考

“十三五”正式开局了！这是全面建成小康社会的决胜阶段。党的十八届五中全会确定了“建立更加公平更可持续的社会保障制度”的目标，为未来5年乃至更长时期社会保障体系建设划下了“道”。社会保险工作要瞄准这个“标”、沿着这个“道”，努力完成10个方面的重大任务。

深化养老保险改革，完善政策，实现制度基本定型。随着机关事业单位养老保险制度改革方案的出台实施，自上世纪90年代开始的我国养老保险制度体系建设完成了最后一块拼图，“十二五”时期实现了养老保险在制度层面对各类群体的全面覆盖。在此基础上，“十三五”时期需在3个层面深化改革、完善政策、健全体系。

技术改进层面的措施主要是完善个人账户政策，特别是优化记账利率政策及余额继承政策，健全多缴多得的激励机制。需要深入研究的问题有：按照精算平衡原则，针对人口预期寿命延长的实际情况修订个人账户养老金计发系数；研究实行全额/减额养老金标准，促进缴费年限延长等。

制度建设层面的任务包括：出台渐进式延迟退休年龄方案，进行“社会预热”，适时启动实施。实行职工基础养老金全国统筹，重点是妥善处理中央与地方以及地方之间的关系。建立遗属津贴、病残津贴，形成“老遗残”一体化的制度安排。完善筹资机制，明确政府的财政投入责任和标准，拓宽筹资渠道，划转部分国有资本充实社保基金，增加战略储备。

战略谋划层面的目标是：通过深化改革，实现养老保险制度的基本定型。确定这一战略性目标，有助于明确体系建设的统一方向，避免各项改革举措相互摩擦、减弱综合效应；有利于保持制度改革和体系建设的延续性，防止在基本模式上反复折腾，影响其可持续性；同时稳定社会预期，增强群众对制度稳固性的信心。

基本实现社会保险对法定人员全覆盖。工伤、失业、生育保险的法定覆盖人群主要是职业劳动者，需根据城镇化进程、产业形态和就业方式变化，进一步扩大覆盖面。医疗保险法定覆盖全体公民，目前参保13亿多人，“全民医保基本实现”。养老保险法定覆盖全体适龄人员，目前参保8.5亿人，尚有不小差距。因此，“十三五”时期要把基本养老保险全覆盖作为优先的、硬性的指标。分析人口结构，养老保险适龄人口约为10.5亿人，以参保率95%为全覆盖的基准，应在规划期末达到10亿人左右，即未来5年需增加1.5亿人参保。这项任务十分繁重，要大力实施全民参保计划，优化养老保险关系转移接续政策，实现人人享有基本养老保险的目标。

全民参保计划

全民参保计划始于一年多前。2014年7月，人社部宣布启动全民参保登记计划，旨在摸清法律和政策规定范围内所有用人单位及个人的参保状况。

实现基本医疗保险城乡统筹。基本医保的城乡分割管理弊端多多，损害群众利益，浪费公共资源，是二元治理结构的典型表现。十八届二中全会已作出整合城乡医保管理体制的决策，但目前多数地区仍未实现，五中全会再次提出“整合城乡居民医保政策和经办管理”。落实中央决策，不应再继续无谓的争辩，需要的是实际行动。现在，全国已经有9个省级地区完成了城乡医保制度整合，由人社部门统一管理；“十二五”期间，人社部门仅用一年多时间，就顺利实现城乡基本养老保险制度整合统一。这些都提供了可资借鉴的实践经验，提供了理顺管理体制的成功路径。五中全会建议还明确要求“发挥医保控费作用”，指明了通过外部监督来抑制医疗费用持续高涨的机制。我们应以群众利益最大化为出发点，摒弃部门局限，积极推进城乡医保统筹。完善医保制度，还要深化付费制度改革，研究实行职工退休人员医保缴费参保政策，理顺药品价格，支持建立分级诊疗制度。

探索建立长期护理保险制度。20多年来，我国一直实行5项基本社会保险制度。但老龄化高峰期临近的严峻挑战，将建立长期护理保险制度问题提上了日程。在探索中，需对3个方面进行深入研究：其一，在体系框架上，老年护理需求横跨养老和医疗保险，是现有两项制度无法分别单独容纳的。较好的方案是，建立专项制度，使之成为第六大险种。其二，在制度功能上，这一制度综合了医疗护理和老年照顾服务，实践中应避免只关注“护理”而忽略“照顾”；而老年护理和照顾又有临时性和长期性的区别，社会保险应更重视化解个人和家庭难以承受的长期性经济风险，因此应突出“长期”。在各地实践探索的基础上，可考虑将这一制度定名为“长期照护保险”。其三，在机制设计上，我国已全面确立市场经济体制，建立这项制度务必充分发挥市场机制的作用和家庭功能，不能由政府全包下来；但基于我国老龄化的特殊形势，也需要政府积极组织引导。

稳步提高保障水平。五中全会确立了全面减贫的目标。社保体系建设要与这一目标紧密契合，在经济发展的基础上稳步提高保障水平，实现全体人民共同迈入全面小康社会。随着机关事业单位实施养老保险制度改革，已经有条件平衡各方、兼顾城乡、统筹安排，及早出台基本养老金正常调整机制。特别应围绕“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”的目标，对提高农村居民基本养老金水平予以适当倾斜，并在控制不合理医疗费的基础上提高基本医保的实际支付比例，以期大大减少因老致贫、因病返贫现象。

建立公开透明的社会保障基金安全监控机制。社保基金既有个人缴费、用人单位供款，也有政府投入，是典型的公共基金，除了强化人社部门内部监控、财政监督和审计外，特别需要接受公众监督。“十三五”期间应在两方面制度建设上迈出坚实步伐。一是社会保险基金预算已试编5年多，逐步成熟，可考虑适时将社保基金预决算提交相应各级人代会审议批准，体现和加强人大监督。二是积极探索社会监督的有效形式，支持由缴费人员和单位、各方面专家、政府部门、媒体等代表组成实体性监督机构，健全信息披露制度，使社保基金真正在阳光下运行。

构建多层次社会保障体系。抵御劳动过程中的经济风险，政府要提供基本保障，各类社会经济组织、个人和家庭也都承担各自责任，方能实现“人人参与，人人尽力，人人享有”。要以更强的政策优惠杠杆推动发展企业年金、职业年金、补充医疗保险，并发挥市场机制作用，鼓励个人储蓄性养老保险、商业健康（失能、人身伤害）保险，加快补短板，争取多层次保障体系能在“十三五”大体成形。

打造“互联网+社保”平台。信息社会、大数据时代，对社保提供高效便捷、更具个性化的公共服务提出了要求，也为社保信息更大范围运用创造了环境。这方面的主要任务，一是确保在“十三五”期末社会保障卡发行12亿张，基本实现全覆盖，并推进全方位、多功能运用。二是配合就业优先战略，针对网络就业创业增多的现实，完善适合新就业形态的社保管理服务措施。三是配合实施网络强国战略、“互联网+”行动计划，在保证信息安全和个人隐私的前提下，探索将社保系统数亿参保人员海量活跃信息纳入大数据的方式和路径，开发利用其社会经济价值。这是跨界的创新，既需要顶层设计，更需要先行者的实践。

谋划2020后更长远的社会保障发展战略。老龄化是我国未来几十年最重大的社会结构变化，它既是严峻挑战，也是重大发展机遇。我们现在着手实现第一个百年目标，眼睛还要盯着第二个百年目标，推动形成社会共识，把应对老龄化高峰期挑战上升为国家战略，在政治、经济、文化、社会等各个层面构建适应老龄化社会的政策体系，努力把传统人口红利的消失转化为社会经济发展新的“银发红利”。

银发红利

在老龄化社会，促进养老事业和养老产业健康发展，让银发“浪潮”释放“红利”。

实行积极的社会保障方针，实现政策功能转型。100多年来，各国社保制度大都是在经济转型或剧烈波动、社会风险高度聚集的时候建立或改革的，因而初期均带有明显的被动应对特质；而随着社会经济发展，许多国家注重开发其积极功能，充实了一系列预防性政策。我国社会保障发展也会遵循这一规律。现在到了前瞻性谋划社保功能转型、提出“积极的社会保障”理念的时候了。围绕这一理念，现在就需谋划，逐步加大社保制度中风险预防性政策的比重。

正所谓：

大道通天家国情，

公平正义树德旌。

近谋远虑千秋业，

胼手胝足不舍行。