生态文明体制改革总体方案对国家公园体制构建的启示

罗亚文 魏民*

LUO Ya-wen WEI Min

生态文明体制改革总体方案对国家公园体制构建的启示

罗亚文 魏民*

LUO Ya-wen WEI Min

《生态文明体制改革总体方案》在国家战略层面，对生态文明领域各项改革机制的重大问题提出顶层设计方案，对国家公园体制的构建具有重要的指导意义。通过对《方案》的研读，反思国家自然文化遗产资源保护利用现状，从3个层面获得启示：确立资源价值的核心，以资源有价为观念基础，以资源价值核算为制度基础；把握资源结构与权属两个重点；强化管理运营的4个支撑。这有助于以国家生态文明体制改革为契机，在正确的资源价值观的框架下，逐步构建起适应中国国情的国家公园体制。

风景园林；国家公园；生态文明；自然文化遗产

1 前言

1916年美国国家公园管理局正式成立，标志着美国国家公园体制的形成，如今恰是期颐之年。致力于各国自然文化遗产资源实现有效保护与永续利用的国家公园理念与制度，受到国际社会的高度认同，并获得世界范围的广泛实践。根据世界自然保护联盟IUCN统计，至2014年全球共建立国家公园5 219个[1]。

中国作为自然与文化遗产资源的大国，在不断检视资源保护与管理机制的基础上，在2013年公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出以“建立国家公园体制”为目标与契机，实现对国家自然与文化遗产资源的有效保护与持续利用。从2014年开始， 国家发改委等13部委先后联合或单独通过《建立国家公园体制试点方案》、《国家公园体制试点区试点实施方案》以及《建立国家公园体制试点2015年工作要点》等一系列文件，以推动国家公园体制构建的理论研究与实践探索。2015年9月21日，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》），其中第十二条专门就建立国家公园体制及其构建目标作出清晰的阐释，这对国家公园的发展具有重要的战略意义。

2 生态文明体制改革总体方案与国家公园体制

《方案》确立六大理念作为生态文明体制改革的理论导向，更加强调自然系统的系统性、资源的经济属性以及发展与环境的均衡性等；明确6个坚持作为生态文明体制改革的总体思路；提出八项基本制度对现行制度进行统合与创新，构建起改革的政策框架。《方案》的出台，不仅从国家发展战略的高度对生态文明领域各项改革机制的重大问题制定了顶层设计方案，同时为正在研究与探索中的、包括国家公园体制在内的各类专项改革统一了思想、扩展了视野、明确了方向、提出了要求。

生态文明建设是站在文明的高度，通过体系化的顶层设计，实现人与自然的和谐发展，其根本目的是通过资源节约和环境保护，维护人类的整体和长远利益[2]，因而《方案》解决的是发展内涵的问题，其核心是对自然资源价值的正确认知。国家公园体制构建的首要宗旨是完整保护自然文化遗产资源的价值及其载体，实现遗产资源的可持续保护与利用。因此，二者以资源价值为共同的核心，同时国家公园体制作为生态文明体制改革实践的重要组成部分，二者在实践中互为促进、相辅相成。国家公园体制试点区有条件作为生态文明体制改革的先行试验区，能够为生态文明各项基本制度的配套实施提供较大的可能性。反之，各项制度为国家公园体制提供了完备的政策保障。而对于国家公园体制构建过程中的研究重点，包括资源价值、资源结构、资源权属以及国家公园的管理运营等诸多问题的解决，《方案》有着重要的启示作用与指导意义。

3 生态文明体制改革总体方案对国家公园体制构建的启示

3.1 确立一个核心：资源价值及核算

《方案》提出树立自然价值和自然资本的理念，强调自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程。同时，要求构建资源有偿使用和生态补偿制度，其首要措施是加快自然资源及其产品价格改革。这是对长期以来我国自然资源及其产品总体价格偏低状况的直接回应，将促进相关行业产业结构的调整。

目前我国以遗产资源过度消耗为代价追求经济效益的短期增长，资源保护与利用失衡，其深层原因在于社会发展过程中对自然文化遗产资源的价值认知错位。传统的“资源无价”观念根深蒂固，资源价值缺乏市场化的衡量机制，资源的无偿或低价使用成为常态。自然文化遗产资源的基本属性是社会的公共物品，其在市场机制下表现为市场失灵，即无法通过市场规律的有效配置，实现对资源实施利用与保护，因此无法通过市场价格来反映其价值。但并非没有市场价值的物品就不存在价值，其所内含的精神、文化、生态价值远远大于市场体现出的那部分价值。自然文化遗产资源恰恰是通过巨大的存在价值、选择价值、遗产价值来反映其被国家体制有效保护与持续利用的必然性与唯一选择性。

资源价值是处理遗产资源保护与利用关系的核心问题，资源价值观是国家公园体制构建观念基础，在正确的价值观框架下，应对自然文化遗产资源的价值存量进行核算，作为国家公园体制构建的制度基础。

核算遗产资源价值存量，一方面可以推动资源有偿使用、生态补偿以及特许经营机制的建立与完善，另一方面能够强化与展现出存在、遗产等潜在价值量，以弱化市场价值与市场机制对于资源保护与利用的影响，从观念与实施层面有效禁止自然文化遗产资源进入市场进行交易，从而从根本上遏制资源的“低价使用与转让”与“国有资源与资产流失”的现象，才能为国家财政的持续注入提供有力的价值与效益反馈。

3.2 把握两个重点：资源结构与资源权属

过去我国对于遗产资源的管理，在一定程度上既忽视了资源内在的系统属性，造成各类保护地对资源整体的碎片化管理，又无法清晰界定资源外在的权属关系，造成产权主体的监管缺位以及利益分配的极端失衡，《方案》为此提供了较为清晰的改革思路。

3.2.1 资源结构体系的整合与优化

《方案》提出树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，要求建立系统化的管理思维，强调生态系统的整体保护。明确提出建立国家公园体制，加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制（表1），对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围；实行更严格保护，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

我国的保护地体系从无到有、逐项完善，但是其管理体系缺乏统一的顶层设计。当前遗产资源管理以部门化的要素管理代替系统管理，以行政管辖区界定生态系统边界，人为割裂区域生态系统的完整性；并且同一空间区域名号众多、机构重叠设置，监管相互制肘的同时又存在管理盲区，极大影响资源环境的管理效率。这种模式从根本上来说是忽视了资源结构的完整性，未将自然文化遗产作为整体系统来看待。

国家公园体制最重要的职责是保护自然文化遗产的价值及其载体的完整性，重组现有保护地，需要整合与优化自然文化遗产资源的结构体系，做好资源分类的顶层设计。

根据《方案》的要求先应对各部分分头设置的保护地类型进行重组。从保护范围而言，可以考虑将保护区域重叠或毗邻的保护地进行重组，以突破部门管辖区和行政区划的限定。从保护对象而言，以单一保护要素建立的保护地容易造成保护措施的片面性而不利于资源的系统保护，因此应强调将生态系统和文化脉络相耦合的整体作为国家公园的保护对象，国家公园范围内需要包含至少一个完整的自然生态系统。因此，对于保护对象类型相似、或者保护对象关系紧密的保护地类型可整合进入国家公园体系统一管理，并依据保护强度调整为国家公园的不同功能分区，以此减少繁复的部门管理。

表1 中国的自然文化遗产保护地体系Tab.1 Natural and cultural heritage protected area system of China

3.2.2 资源权属关系的厘清与调整

《方案》提出坚持自然资源资产的公有性质的原则，合理划分中央地方事权和监管职责，这表明生态文明体制改革必须坚持自然资源在所有权配置上的国有或集体所有的属性；健全自然资源资产产权制度，其中包括建立统一的确权登记系统、探索建立分级行使所有权的体制，并明确表述中央政府对部分国家公园直接行使所有权。

根据国家《宪法》和《文物保护法》的规定，无论是自然资源还是文化遗产资源，均具有国家或集体所有的明确权属性质。然而，当前在自然文化遗产管理领域，国务院作为国有资源所有者代表的地位模糊，产权如同虚置或被弱化，致使国家权益流失严重[3]。由于产权主体不明确，所有者权益不落实，为了实现政府经济发展目标，资源管理机构既管理又经营，形成企业化的经营模式，甚至通过委托代理权、出让经营权等方式获取利润，将实际使用权和收益权让渡于开发主体，严重动摇遗产资源的公有性质。

因此，国家公园体制的构建，必须厘清资源的权属关系，强化产权主体。遵循《方案》提出的国家自然资源资产产权改革思路，首先要对国家公园范围内的自然生态空间统一进行确权登记，划清全民所有和集体所有之间的边界；其次明确中央政府与地方政府权责划分。由于国家公园代表国家最高价值的遗产资源，理应明确为国家事权，划归中央行使所有权的范围，因此关键步骤在于调整资源权属（图1）。

为确保国家公园公益性的实现，世界各国多数国家公园的土地属于联邦或国家所有，或利用赎买、置换、捐赠等方式使之完全国有化。美国在1916年的《美国国家公园管理法》中明确国会对于国家公园等资源的绝对处置权。黄石国家公园建立的最实质性步骤是国会援引宪法的某项权利，将公园范围内的土地及其他自然资源转变为国家所有，并名正言顺直接行使国家行政权利[4]。因此，我国国家公园范围内集体所有的土地及遗产资源，可根据具体需要参照国际通行惯例，通过征收、出让、租赁等形式将其划归为国有，使中央政府拥有对国家公园的绝对支配权。调整资源权属需要多方利益的协调，需要国家完善相关的法律和政策，在符合国家主体功能区划和用途管制的前提下，保障资源属性的转变程序合法有序进行。对于国家公园内暂时无法转变属性的资源，中央也应该积极协调，给予技术与资金支持。

为切实保障国家权益，还需要由中央政府代行国有资源资产的占有权、使用权、经营权、收益权、处置权，以此革除属地管理的弊端，转变地方行政管理为产权管理。

3.3 强化四个支撑：管理运营的多维改革

3.3.1 资源管理机构的统一与强化

《方案》提出健全国家自然资源资产管理体制，要求按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的各类自然资源统一行使所有权的机构。这表明国家对行政管理体制大部制改革的需求和决心，资源管理机构的融合与精简势在必行。

我国现在的资源管理体制是一种国家调控下的属地化管理，即国家将中央政府的管辖权下放于地方实施具体管理。此种管理方式经过几十年的实践，特别是在国家从计划经济向市场经济转轨的背景下，已然难以维护自然文化遗产的真实性、脆弱性与完整性，中央政府有必要在明确资源权属关系的同时，收回以往下放的代理权与管理权，直接承担并行使所有权的义务与责任。因此，结合《方案》的要求，应在国家层面上设立统一的管理机构代表中央政府直接行使管理权，借此整合“条块分割”的遗产资源管理系统。

统一的管理机构如何设置成为当前各界争议的焦点。目前的资源管理部门，以国家林业局与环保部为代表，在保护地的建设和国家公园的探索方面都积累了较为丰富的经验，因此积极争取国家公园的主导权。国家公园体制的重点在于体制构建，全民公益的体制由个别部门主导易受限于部门利益，而难以保障其公益性的实现[5]。因而建议由国务院直接设立国家公园管理局，下设区域性的管理局和各国家公园管理处，各国家公园管理处对国家公园范围内的遗产资源统一进行规划和管理，并接受国家公园管理局的垂直管理，摆脱行政区划、地方行政管理及专业部门的制约。

3.3.2 资源经营资金的注入与保障

现行自然文化遗产资源管理体制面临的重要困境在于资金约束过紧。在政府财政保障缺乏及资源使用成本低廉的情况下，资源管理单位为了追求经济效益而进行企业化经营，资源无节制开发的现象屡禁不止。

从世界各国的自然保护地实践历史来看，“国家公园”绝大多数是中央政府(联邦政府)投入全民性“公共资源”以提供全民性“公益服务”的保护地[6]。国家公园体制构建，需要确保国家财政在国家公园运营资金的主体地位，使其能够维持公益性的经营模式。

国家公园的资金保障机制必须与管理机制同步改革。《方案》提出健全资源有偿使用和生态补偿制度，以改变资源开发的利益分配，为探索多元化的资金机制提供了可靠途径，2016年5月国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，进一步完善和丰富生态补偿制度。国家公园体制的构建，应当将资源有偿使用制度和生态补偿制度作为重要内容，推动国家公园专项补偿机制的建立，以确保国家各级财政对国家公园的资金保障。

3.3.3 多方参与机制的推动与拓展

《方案》要求创新市县空间规划编制方法，扩大社会参与、增强规划的科学性和透明度，提出由专业人员和有关方面代表组成规划评议委员会、广泛征求意见、鼓励当地居民对规划执行进行监督等多项措施。

相对于行政主导与市场力量，资源管理的社会参与发展滞后。国家公园的规划涉及全部国土范围，内容包含资源保护、游线设计、解说教育等诸多方面，其制定和执行牵涉当地政府、社区、企业等多方利益。因此，规划的参与主体不应局限于职能人员，需要建立通达的公众参与平台和利益表达机制，避免由于信息不对称而引起的权益争端。正如美国国家公园管理局秉承“保护国家遗产需要管理局与美国全社会通力协作”之理念，将“公民共建”原则贯穿于国家公园的运作、立项、规划、决策环节[7]。国家公园体制的构建，需要多元主体参与空间规划编制、执行以及监管过程，建立涵盖规划管理全过程、体现科学性与公众意愿的规划体系。同时，在管理运营上可通过特许经营制、志愿者制度、社区参与机制等，调动社会力量参与，以缓解国家公园发展中人力财力的不足。

3.3.4 监管考核制度的规范与创新

《方案》提出完善自然资源监管体制，将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。为有效管理和运营国家公园体制，按照资产管理“所有者和监管者分开”的原则，应该设立较高规格的资源监管机构，统一监督国家公园的运营及管理情况，关注内部及边界外围的资源保护与开发情况，并对国家公园的管理者实行严格的考核评价。

《方案》提出要构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。国家公园体制的构建，应尝试在核算自然文化遗产资源价值存量的信息基础上，监测资源的增量和减量，对领导干部进行量化考核，并且实行责任终生追究的制度，以技术促进管理，在实施层面上形成对管理主体的硬约束，以此推动决策人员建立可持续发展的战略思维（图2）。

4 结语与展望

生态文明体制改革势必带来各领域的深刻转型，建立国家公园体制是自然文化遗产资源管理体制改革的必由之路，《方案》为国家公园体制的构建指出了新的战略方向，奠定了政策基础，明确了观念核心。普遍缺乏对遗产资源“有价性”的认知是国家自然文化遗产资源面临严重威胁的思想根源，改革真正的治本之道，在于强化可持续发展的环境意识。国家公园体制构建必须以资源价值为核心，奠定资源有价的观念基础，核算资源价值存量，在此前提下统筹相关管理、资金、公众参与及监管考核制度的配套落实。国家公园体制构建如果脱离资源价值的核心，则无法体现生态文明体制改革的要求，也就无法处理好短期的政绩目标与国家资源保护的长远战略、地方的局部利益与关系子孙福祉的公共利益之间的关系。

国家公园体制构建是一项全面系统的艰巨任务，需要以国家生态文明体制改革为契机，在正确的资源价值观的框架下，以资源系统保护为目标，以产权国有为基础，立足于管理运营的公益性，确立中央政府的主导地位，破除部门与属地管理的弊端，逐步构建起适应中国国情的国家公园体制。

（References）：

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Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress and its Enlightment to the Establishment of China's National Park System

Integrated Reform Plan for Promoting Ecological Progress, proposed the top-level design method for key issues of reform mechanisms in Ecological Civilization at the layer of national strategy. It is of important guiding significance to the establishment of China's national park system. By interpreting the Integrated Reform Plan, and reflecting the current protection and utilization situation of national natural and cultural heritages, this paper discusses the implications for the establishment of China's national park system from three aspects: establishing resource value as the core with the ideological foundation of resource being valuable and the institutional foundation of resource value accounting; taking resource structure and property rights as the emphases; enhancing four supporting systems of resource management. These will help to take the opportunity of promoting ecological progress to establish China's national park system, which is applicable to national situation under the correct values.

Landscape Architecture; National Park; Eco-civilization; Natural and Cultural Heritage

TU986

A

1673-1530（2016）12-0090-05

10.14085/j.fjyl.2016.12.0090.05

2016-07-12

北京市共建项目专项资助

Fund Item: Funded by Beijing Co-building Project

罗亚文/1991年生/女/河南人/城乡生态环境北京实验室/北京林业大学园林学院硕士生（北京100083）

LUO Ya-wen, who was born in 1991 in Henan, works in Beijing Laboratory of Urban and Rural Ecological Environment. And she is a graduate student of School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University. (Beijing 100083)

魏民/1970年生/男/北京人/博士/城乡生态环境北京实验室/北京林业大学园林学院副教授/研究方向：风景园林规划（北京100083）

邮箱（Corresponding author Email）：weimin@ bjfu.edu.cn

WEI Min, who was born in 1970 in Beijing, works in Beijing Laboratory of Urban and Rural Ecological Environment. He is a Ph.D. and an associate professor of School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University. He focuses on the Landscape Architecture Planning. (Beijing 100083)

修回日期：2016-10-10