网络反腐中政府官员隐私权保护的适度边界

韩红 李晓秋

摘要：网络反腐是互联网时代反腐倡廉的新方式，它一方面强化了对政府官员个人权力的监督制约，另一方面也增加了侵犯政府官员民事权利特别是隐私权的法律风险。在网络反腐中，保护政府官员的隐私权不仅有利于维护人格尊严，而且有利于化解隐私权与知情权及监督权的冲突。但基于政府官员的特定身份，其隐私权保护应定位于公共利益除外标准，坚持适度保护原则，合理划定保护范围。

关键词：网络反腐；政府官员；隐私权；公共利益；权利限制

中图分类号：D913文献标识码：A文章编号：16738268（2016）02005906

近年来，随着网络技术的发达，互联网正深刻地影响着人们的生活、学习和工作，它的触角已经伸入我国反腐倡廉建设，改变着传统的反腐格局。在反腐领域，利用网络论坛、微博、微信等方式对政府官员的个人权力进行监督和约束的新渠道正在形成，它以匿名性、便捷性、互动性、开放性、低成本等优势逐渐成为信息技术时代公民参与度最高的反腐形式，且成效显著。然而，网络反腐也产生了一系列“逆效应”，比如侵犯政府官员的隐私权和名誉权等。如何消除这些“逆效应”，推动网络反腐的法治化和常态化，这是法治反腐的重要课题[1]。本文拟从政府官员隐私权的解读为起点，阐明网络反腐中保护政府官员隐私权的必要性和重要性，探析在网络反腐中保护政府官员隐私权的定位标准和基本原则，最后审慎划定保护的具体范围。

一、信息时代背景下的网络反腐生态

（一）网络反腐逐渐升温

在科学不发达的古代，人们曾幻想着足不出户而晓天下，除了读万卷书还得行万里路方能知其然，更知其所以然，而如今信息网络互联的高速发展已将此幻想变为了现实。随着信息网络互联时代的到来，人们对网络的利用乃至依赖与日俱增。网络带给人类的益处可谓数不胜数，然而每一个新事物的出现总会伴随着种种副产品乃至副作用，好处与坏处只有一线之隔，在没有具体规范的情况下，人们心所向与身所行的过程中往往是失之毫厘、差之千里，跨越了利的边界线必然走入弊的泥潭。

信息互联网时代，信息传播速度快，网民身份隐蔽性强，使得传统的信息传播方式得以改变，网络环境下的反腐也因此呈现出不一样的生态。早在2008年，民间网络反腐便已开始引起轰动，微博大V等人士在网络上实名举报贪腐事件逐步盛行。2009年，不仅是民间网络反腐热，官方机构也开始通过开通相关举报网站的方式介入进来，例如，中纪委开通12388举报网站、最高人民检察院开通12309举报网站，从而拓宽了反腐渠道，加大了网络反腐力度。2013年，“表叔”杨达才、“房叔”蔡彬这两个具有典型意义的事件更是让网络反腐得到社会的认可。2014年，随着法制的健全和制度的完善，网络反腐进入官方主导时代，由传统的“网络爆料——纪委介入”的状态转向“纪委公布——舆论热议”的模式。根据中国传媒大学互联网信息研究院统计，2014年发生的4 783个网络舆论热点话题中有70多个网络舆论热点首曝渠道是源于中纪委官网，当年由网络举报而揭露的腐败案件有51件，由此可见，在网络反腐渠道上官方逐渐从“幕后”走向“台前”。2015年，官方网络反腐更是全方位“加码”，中纪委在中央纪委监察部网站上集中公布各地纪委联系方式、相关法律法规以及开通匿名举报方式，让公众参与反腐更具便捷性和时效性。

（二）网络反腐升温的隐患逐步凸显

网络反腐让更多新形式的反腐途径得以发展，网络的快捷性和高效性使得反腐效率得以提升，网络的隐蔽性便于保护举报人不受打击报复，由此网络反腐成为反腐工作的新战场。

随着网络反腐的不断深入和发展，如何平衡公民监督权和政府官员隐私权成为了网络反腐的难点[2]，公民表达途径的扩展与官方反腐力度的加大如没有完善的法律法规和制度极可能致使官员隐私权受到侵犯。网络上言论的非理性、盲从性以及虚假性，使得网络反腐过程中信息传播不真实、网民热情过于肆虐、官员隐私权频受侵害的情形凸显了出来。据上海交通大学新媒体与社会研究中心提供的《2012年微博年度报告》显示，在搜集到的24起影响较大的利用微博这种网络传播形式开展的反腐案件中，误传的有9个，也就是将近四成出现了错误。同样，更多进入公众视野的是，利用网络信息平台以人肉搜索为典型的曝光方式更是让政府官员的隐私受到严重威胁，给政府官员及其家人带来了难以磨灭的伤害。2008年的“天价烟局长”事件、2010年的“香艳日记”事件以及2012年的“涪陵公务员不雅照”事件等，都是这一威胁的真实反映。因此，在当前网络反腐生态下，如何使网络反腐远离步入“弊”的泥潭，在保证公民言论自由与监督权的前提下尽可能保护政府官员的隐私权成为了我们思考的问题。

二、政府官员隐私权的界定

（一）政府官员的内涵

腐败指政府官员在职位上作风不正、行为不正当引起的政治和社会问题。由前述可见，网络反腐的对象实际直指的是政府官员这一特殊的群体。政府官员并非一个法律术语，其称谓不一，在一些著述中被称为“政治公众人物”、“领导干部”、“权力型公众人物”等。有的学者将政府官员界定为“公共权力的主要行使者和公共利益的代表”[3]，有的认为政府官员是由党的组织部门和政府人事部门任命和罢免的干部。一般说来，政府官员是指经过国家任命、委任或聘任的国家权力党派机关、国家及地方的行政机关、军队、国有性质的企事业单位、各级司法机关以及社会群众团体的公职人员。政府官员掌握着国家权力，其个人财产、私生活与住宅等隐私权益可能与公共利益密切相关，因此，隐私权保护范围与一般民众应有所区别。

（二）隐私权的定义

隐私权作为一种法律之权利有着百余年历史，最早提出隐私权概念的是美国学者沃伦和布兰代斯。他们在1890年撰文指出，现代文明的发展使人的精神领域更易受到他人的侵害，基于此，法律应保护“私人生活不受干扰的权利”[4]。当前，不论是大陆法系还是英美法系，世界大多数国家都认同隐私权是一项基本人权，高度重视对隐私权的立法保护。1948年的《世界人权宣言》被认为是隐私权的人权法渊源之一，其通过立法保护个人私生活、通信和住宅不受侵害。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》（International Covenant on Civil and Political Rights，ICCPR）第17条规定不得非法侵害他人私人空间的安宁及自由和不得非法攻击他人的名誉及荣誉，相较于1948年的《世界人权宣言》设定了“非法侵害”这一前提。1974年，美国通过《隐私权法》（Privacy Act of 1974），该法详细规定了政府机构应如何处理个人信息，被认为是美国行政法中保护公民隐私权的一项重要法律。

尽管理论界和实务界对隐私权给予了广泛关注，但并没有给出一个统一的定义。王利明教授认为：“隐私权作为一项具体人格权，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权”[5]，其观点颇具代表性。

（三）政府官员隐私权的特征

结合政府官员内涵与隐私权的定义，笔者将政府官员隐私权匡定为： 政府官员应当享有的纯属于自己的私人信息，不愿他人干涉的个人事物，以及不愿他人侵入的私人生活空间。基于政府官员特殊的社会地位、与公共利益的相关性以及对社会公众的影响力，其隐私权必然与普通公众的隐私权有所区别，具体表现如下。

1.与公共利益的密切相关性

政府官员隐私权与公众利益相关是其与普通公众隐私权相区别的首要特征。政府官员承担着行使国家公权力的职责，工作内容涉及到公共利益和国家利益，因此，其行为是具有合法、适任性，道德是否违反公序良俗等都影响政府官员的隐私是否应当披露给公众。因此，政府官员与公共利益相关的隐私是政府官员必要的权利牺牲。

2.与公共知政权的冲突性

政府官员的隐私权与普通民众的公共知政权存在着天然的紧张关系。政府官员因为身份与地位原因，有着特殊的利益追求，比如，他们希望通过公开自己洁身自好的私生活隐私树立起政治上的良好形象，以获得公众的认可和组织的信任，并满足公众的知政权；但与此同时，政府官员同样也具有普通自然人的愿望，他们并不希望公众过多地干扰其私生活，影响其与家人的正常生活，这样的冲突存在无疑决定了政府官员隐私权的特质性。

3.与舆论监督权的冲突性

政府官员的隐私权与新闻媒体的舆论监督权同样也存在着一定的冲突和矛盾。舆论监督权就是要将诸多不为人知、具有新闻价值和社会价值的信息予以披露，这其中理所当然地包含了政府官员的隐私部分，而政府官员的隐私本来就蕴藏着巨大的新闻价值和社会价值，这就吸引着舆论的关注，由于度的把握很难界定，这种“关注”往往会“过界”，变得不可把控，存在侵害政府官员的隐私权的风险和可能，这种舆论监督的欲求和隐私隐藏的欲求本身就完全相背离，因此矛盾也随之凸显。三、网络反腐中确立政府官员隐私权保护适度边界的必要性（一）我国人权保护立法的本意之一

我国立法对于隐私权的保护制度相较于世界上其他国家和地区而言起步较晚。近30年来，我国宪法、民法、刑法、行政法、诉讼法逐步对保护隐私权做出了相应的规定。《宪法》第38条规定不得以任何方式损害他人的人格尊严。《宪法》第39条规定公民的住宅不受侵犯，保证了公民的自由与私生活安宁这一隐私利益。《宪法》第40条规定通信自由和通信秘密受到法律保护，保护公民合法的通信自由和通信秘密也就保护了公民个人的隐私。由此可见，在作为基本法的《宪法》中，立法者已经为保护公民的隐私权作了原则性的规定。

在民事立法领域，1986年的《民法通则》并未提及对公民隐私权进行保护。1988年的最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第140条将宣扬他人隐私或损害他人名誉的行为认定为侵害公民名誉权的行为。这为公民隐私利益受到侵害时提供了间接保护的法律救济路径。2001年颁布的《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条第2款规定，受害人可以以侵害隐私权为由向人民法院起诉请求精神赔偿。这一司法解释将隐私权的保护方式从间接保护变为直接保护，去掉了隐私权放在名誉权下保护的传统，在立法上具有巨大的突破 。2009年颁布的《中华人民共和国侵权责任法》第2条对于隐私权保护之规定标志着我国民事法律中首次出现“隐私权”，它将隐私权从一种受法律保护的法益上升到民事权利的高度，体现了隐私权在民法中的重要地位。

在刑事立法领域，《刑法》第245条第1款、第252条、第253条第1款分别从刑事立法的角度规定了公民的身体、住宅不受非法搜查或侵入；不得捏造事实诽谤他人或者以暴力或其他方法公然侮辱他人；公民有通信自由的权利，不得非法开拆、隐匿、毁弃他人信件。以上条文从刑事立法的角度对严重侵害隐私权的行为予以最严厉的处罚。

另外，我国的《刑事诉讼法》《消费者权益保护法》和《残疾人保护法》等法律中对于隐私权的法律保护亦作了相应的规定。可见，对隐私权的保护在我国的法律中经历了一个从无到有的过程。总体上看来，我国法律保护隐私权的立法比较分散，且以间接保护为主，可操作性极差，尚不能为公民隐私权提供缜密的法律保护，亟需立法和司法解释的进一步完善，“尤其是公众人物在隐私信息的合理披露和隐私权适当限制方面需要进一步加强立法的调研和司法的探索。”[6] 因此，现行立法还不能为保护政府官员隐私权提供必要的制度保证。

（二）维护政府官员隐私权终极价值——人格尊严的体现人格尊严作为一项根本的伦理原则，同时也是人权的重要组成部分。人格尊严是先于国家和社会而存在的，其天赋性和神圣性决定其应受到任何国家和政府的尊重和保护。人格尊严不仅是一个哲学、伦理道德、宗教学的概念，更是一种法律和政治的术语。

从哲学的视角来看，人都是以具有独特个性的个体而存在的，独立、平等、自主是人格尊严的基础。人格尊严包含最初基于原始动物性的性的隐私，也称作阴私，同时也包含具有抽象社会性的名誉的隐私，也可称为尊严。政府官员隐私权基于人格尊严的角度可以作如下理解：首先，尊重政府官员在个人事务上的自主权。政府官员虽然因其职务和身份与公共利益关系更为紧密，但其私生活中仍有一部分与社会不相融，也就是说，政府官员在参与社会的过程中，仍然需要一块空间满足其自身独处的欲望和情感。其次，尊重政府官员的主体性地位。人作为一种社会存在，是自然性与社会性的统一，在承认国家和社会对于个人的优越性的同时，应当认识到人的独立性和差异性。因此，维护政府官员私人空间的独立和内心精神的自由，是基于政府官员与普通民众隐私权的共同诉求，即是对政府官员人格尊严尊重的体现。

从法治与人格尊严的关系方面，我们可以这样理解：“尊严是每个人应当享有的权利，而且优先于国家法律所规定的所有权利，法治国家并不能为人提供尊严，但可保障人的尊严。”[7]现代网络社会，作为政府官员，其公共生活相较于普通公民来说更加丰富和多元，但是不能因为政府官员生活与公共利益相关性强就抹杀政府官员个人私领域应有的法律地位和权利。因此，作为一个法治社会，应当体现法律平等精神，尽力维护政府官员作为一个普通自然人应享有的生活安宁和法律所赋予的隐私权。

（三）平衡隐私权与新闻自由权、公众知政权冲突的必然要求由于角度和利益不同，对网络反腐中各种利益冲突的平衡以及如何保护政府官员隐私权方面，社会各界看法各异。在积极反腐的大环境中，基于对贪腐的痛恨，很多网民提出政府官员无隐私的观点或者对提出保护政府官员隐私的观点进行大力的抨击。因此，提出在网络反腐中对政府官员隐私权进行保护的学者应当积极探求合理的权利的边界以及保护范围。

政府官员隐私权保护的利益本质是维护政府官员内心的宁静和独处的情感和欲望，具有封闭性与保守性。新闻自由是指为满足公众的知情权和好奇心而向公众披露政府官员的各种信息，新闻自由将政府官员私人领域的信息向公众披露，扩大公民视野，满足公民的知情权，具有开放性。虽然新闻工作者应以公共利益为原则，但由于新闻媒体作为法人组织，其以追求经济利益为生存基础。作为经济实体，一些新闻媒体借新闻监督之名，对政府官员的个人住宅、财产和私生活等隐私进行挖掘和报道，致使新闻自由与政府官员隐私权产生冲突，处于一种对抗的状态。

我国的政体性质决定了政府官员这个特殊群体的来源及产生方式，其由人民选举产生，对人民负责，理应受到公众的监督。公众知政权就是公民依法享有知悉政府官员有关背景和相关活动的权利。对政府官员信息的获取让公民形成相对对等的信息筛选池，进而便于其进行民主监督与民主参政。而就政府官员而言，公务活动或公务信息的公开已然将其置于聚光灯之下，隐私权相较于普通人受到限制，便不希望其与公共利益无关的私人信息被公众知晓。

基于此，对政府官员隐私权保护必须要认识到宪法与法律赋予每个公民平等的言论表述自由和新闻自由权，但在中国已经成为一个强大行业的大众媒体和越发强调言论自由的公民自觉不自觉地在网络反腐中会侵犯到他人的隐私权。因此，在新闻采访、报道、出版自由、公民言论表述自由与政府官员隐私权保护之间划出一条界限，对于解决相关权利冲突是十分必要的。四、网络反腐中设置政府官员隐私权保护适度边界的理论核心（一）设置网络反腐中政府官员隐私权保护的适度边界的标准——公共利益公共利益是衡量反腐中是否侵害政府官员隐私权的主要标准，以公共利益为政府官员网络隐私权保护边界的具体要求是指，“如果个人隐私对公共利益具有重大影响（如被举报人的个人基本信息、家庭财产状况等），则应接受公众监督；若不能产生重大影响（如个人生活习惯、兴趣爱好等），则应该作为隐私权内容的“私人信息”受到法律保护”[8]。

对于公共利益内涵的定义，迄今为止法学界仍无统一的认识，在设置网络反腐中政府官员隐私权保护边界时，对公共利益的界定一直是利益博弈的平衡点，界定过宽将损害政府官员隐私权，界定过窄会妨害公民执政权、监督权的实现。因此，要界定公共利益除了通过相关立法对公共利益本身进行解释外，更重要的是对于如何认定公共利益本身设置一个公正的标准，这甚至可视为保护政府官员隐私权是否公正公平的价值所在。民法学家史尚宽先生曾经指出：“在日本民法不用‘公益二字，而易以‘公共福祉者，盖以公益易解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，改用‘公共福祉字样，即为公共福利。”[9]笔者认为，关于公共利益的界定必须要把握以下几点。

第一，公共利益是抽象的集合意志体现。公共利益是某一国家或地区不确定多数人共同合法利益的集合，具有抽象性特征。公共利益的抽象性决定了它不是可以为特定的一部分人或一群人所谋取的现实实在利益。从历史的角度看，这是一个不断变化、无法度量、不确定的动态空间。

第二，公共利益具有动态性和相对性。公共利益不是法律所限制的，而是体现在具体时间、空间内的价值诉求，公共利益在不同的时间、地点可能形成不同的评价标准和价值判断。因此，在具体事件中，应当根据官员职务的大小、职权的范围以及具体行为发生的时间、地点等标准来判断政府官员隐私权是否与公共利益相关。

第三，公共利益具有非逐利性。公共利益是利益也不是“利益”。它更接近于公序良俗，不是市场环境下的经营性利益，它并不追求利润，而且其利益的大小也没有度量衡可以清楚界定，其代表不特定多数人的利益，而不特定的多数人本身的利益诉求就具有多元性。例如在新闻自由与政府官员隐私权的法律冲突中，常常以新闻价值作为权利平衡的原则。因此，新闻报道必须处理好新闻价值、市场经济利益和公共利益的关系，以确保在维护公民公共利益的合理范围内披露政府官员的隐私。

（二）设置网络反腐中政府官员隐私权保护的适度边界的基本原则——利益平衡 政府官员隐私权、新闻监督权与公民知政权冲突的实质是官员个人利益与公民的民主权利、言论自由之间的博弈。当隐私权与公民知政权以及新闻监督权发生冲突时，就面临如何解决或者平衡冲突，而解决利益冲突的过程就是价值选择和平衡的过程。就本文的研究内容来看，权利冲突解决主要有立法和司法两种途径。立法途径主要是根据法律的诸多原则（公平、效率、安全等）对利益进行平衡，这种平衡点的延伸就是界定权利适度保护的边界。司法途径主要是在现有法律体系无法对权利冲突提供法律依据时，依靠发挥法官的自由裁量权，运用利益权衡的方式对权利冲突双方进行取舍。

从国际和国内的立法与司法实践看，民主精神和民主监督更受重视，在价值平衡过程中往往得出政府官员隐私权应当加以限制。但是，任何权利与自由都有其限度，在维护公民言论自由和新闻监督权的同时，我们也应该维护政府官员合法正当的隐私权，即为其披露设定一个界限。首先，披露必须有法可依，虽然我国现行法律对政府官员隐私权的保护还存在不足和立法不健全，但是这并不代表政府官员无隐私，因此，披露政府官员隐私权的内容必须按照相关法律、法规的程序和内容进行。其次，根据《侵权责任法》的相关规定，披露者常常以得到政府官员同意作为不构成侵权的抗辩事由，因此，在网上披露政府官员的特定隐私，还应当得到政府官员的同意。最后，披露政府官员网络隐私应当有正当的理由，即不能只是满足公众的兴趣、实现新闻的监督权，并且还要求其披露的信息必须与公共利益相关，从而防止对政府官员网络隐私权无限制的恶意侵害。

（三）网络反腐中政府官员隐私权保护的具体范围基于前述分析，笔者以为，在网络反腐中，与执行公务无关系，或者对公众利益不产生直接和间接影响的官员个人隐私，应该受到法律保护。“一般认为 ，对官员及其亲友的隐私权的保护主要包括以下方面：住宅不受非法侵入或侵扰 ；私生活不受监听；享有通信秘密与自由 ；夫妻两性生活不受他人干扰或调查；其他与社会政治和公共利益无关的私人事务等。”[10]

1.私人生活

政府官员的私生活中的不道德行为将会影响其职务行为，因此这种不道德的私人生活对于政府官员而言不能作为隐私来保护。但是，政府官员道德的私生活细节、正常的家庭生活应当是政府官员的个人隐私，不受他人的干扰或调查。

2.私人信息

政府官员的个人情况有助于帮助公众了解其工作的适任性，其个人及其子女、配偶和父母的财产状况有助于公众对其廉洁性进行监督，因而政府官员这几方面的隐私受到限制。但是与公众利益无关并且与言论自由、监督权没有冲突的通信秘密与通信自由应受到法律保护，政府官员网络虚拟空间的私人信息在没有法定的理由和程序规定下，其他个人和公权力机关都无权对其进行存储、使用、处理和传播。

3.私人空间

政府官员的私人空间是指私人支配的有形和虚拟的空间场所，在私人空间中住宅不仅指法定的常居住所，还包括临时栖身地和政府官员私人支配的空间，如更衣室、办公室、电话亭等。政府官员的住宅作为其财产应当对公众进行合法披露，但是政府官员在私人空间中的行为应当作为隐私予以保护，即任何人未经许可不得擅自闯入政府官员合法的私人空间，侵犯其空间隐私。

五、结语

在反腐中如何界定政府官员隐私权，以及划定反腐中政府官员隐私权的法度边界等问题已经成为网络隐私权研究的一个重要命题。笔者认为，政府官员虽因特定的社会地位和公共利益密不可分的关系，其隐私权应当做出相应的让渡。但是，法律是正义与善良之术，政府官员正当的、合法的隐私权应当受到法律的尊重与保护。

参考文献：

[1]赵振华，蔡爽爽.网络监督体系化研究——以网络反腐法治化为切入点[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2014（3）：3641.

[2]罗晓梅，侯晋雄.网络反腐：问题与对策[J].重庆邮电大学学报（社会科学版），2014（4）：1518.

[3]杨帆.公众人物隐私权限制与保护的法理分析与立法完善[J].法学杂志，2011（3）：98.

[4]WARREN S D， BRANDEIS L D. The Right to Privacy[J].Harvard Law Review，1890（5）.

[5]王利明.隐私权概念的再界定[J].法学家，2012（1）：116.

[6]张新宝.我国隐私权保护法律制度的发展[J].国家检察官学院学报，2010（3）：16.

[7]乔治·恩德勒.经济伦理学大辞典[M].王淼洋，译.上海：上海人民出版社，2001：324.

[8]张新宝，任彦.网络反腐中的隐私权保护[J].法学研究，2013（6）：112.

[9]史尚宽.民法总论[M].台北：正大印书馆，1980：31.