关于农用地抵押融资评估过程中相关问题探讨

李瑞

摘 要：伴随着国家对“三农”扶植力度的加大，农用地利用率显著提高，农用地经营权流转逐渐增多。本文结合我国农村市场的实际情况，探索适合农村发展的全方位、多层次、规范化、专业化的农用地资产评估体系，实现农用地评估最优状态，促进农用地的良性流转和农村产权交易的顺利开展，切实保护农民利益，实现农村金融市场健康发展，解决好三农问题。

关键词：农用地；抵押融资；资产评估

一、绪论

党的十八届三中全会提出进一步加快农村土地改革的进程，全国各地范围内广泛开展农用地改革试点，应景而生的农用地经营权抵押贷款、农用地流转信托等新型农用地流转方式，对进一步加快农用地流转速度、扩大规模、活跃整个农村金融市场起到推波助澜的作用。农用地经营权抵押贷款，就是农用地经营者通过对自己所承包农用地的经营权进行抵押，为自身获取信用担保从而向相关金融机构进行抵押融资，该项抵押融资金额的大小取决于专业的资产评估机构评估的贷款发生时和贷款结束后不同时点农用地抵押物的价值，继而提供给相关金融机构确定应给予农用地经营者贷款的金额或成为金融机构处置作为抵押物农用地拍卖价格的衡量标准。农用地流转信托是农户将土地的经营权委托信托公司进行管理，实际上没有融资功能。农用地可以分为承包地、宅基地以及集体经营性建设用地。根据土地法的相关规定，土地权利分为所有权、使用权、收益权、占有权和处分权，以上权利可以同时存在，也可单独存在，可以为同一权利主体拥有，也可为不同权利主体拥有。

二、农用地抵押评估的必要性分析

农用地评估最优状态是指，农用地评估结果合理，评估值准确，误差保持在合理范围以内，农用地资产评估体系完整健全。随着城镇化和市场化步伐的加快，城市土地资产评估已呈饱和趋势，而农村市场广阔，蕴藏着巨大的开发潜力，土地作为农村最基本的生产资料，农村市场则成为整个资产评估行业开拓的又一重大领域。土地是农民赖以生存的基础，农用地是农民最基本的财产和生产、生活资料，允许“静态”的土地流动起来，将农用地作为财产进行抵押融资，是解决农村资金短缺、融资渠道狭窄等问题的新思路和新途径。纵览全局，结合我国的具体国情，农用地抵押评估的前提是制度层面的改革，主要涉及城乡两者之间发展的不平衡，而发展不平衡又来源于不同的政策条件，因此我们应立足于长远利益，打破城乡用地独立隔绝的状态。城乡统一建设用地的实质应包含两方面内容，一是国家应将农用地纳入国家整体宏观调控范围内，二是统一规划管理城乡用地，实现同权同价，相互替代。

广义融资分为股权融资和债权融资。如果将农用地经营权进行股权融资，也就是将土地作价入股，对农用地进行估价以实现融资；债权融资就是将土地进行抵押实现融资。两种融资方式面临的最大难题是农用地的流转问题。在我国，受制于农用地流转制度不健全、统一的二级流转市场缺乏，对农用地形成准确合理、公平公正的估值定价成为评估发展的瓶颈。目前所有类型土地中流转制度最完善的只有林业用地，随着林改的推进，全国范围内建立起林权交易市场，从而实现明确的林地产权界定。有统一的交易市场，所以林权能够进行市场定价、处置变现和抵押融资。然而其它农用地仍无法实现便捷流转，比如国家规定农民的宅基地不能抵押，也就变相的导致农民无法享有因为土地增值带来的额外收益，制度层面的不完善、不健全无法适应农村产权制度的飞速发展，双方矛盾愈演愈烈。这种形势下，无意间推动了农用地抵押评估的发展，有利于促使农村产权交易的顺利进行，可以有效解决农村资金短缺问题。

三、农用地抵押评估存在的问题

（一）金融机构回避农用地抵押融资业务。随着经济发展和物价水平的上涨，一方面农民家庭消费逐年呈上升趋势，另一方面农民生产资金需求大幅上涨，生产资料成本大规模增加，且生产资金需求呈长期化趋势。物质财富充裕的同时农户也在追求生活品质的提高，自我劳动积攒的财富已经不能满足生活的需要，农户也在积极寻求金融产品和外部信贷资金的支持，有意向选择农用地抵押方式来获取融资的农户越来越多。但农用地抵押贷款风险大、成本高、利润低等特点，造成许多金融机构都选择回避该项业务。

（二）土地产权不明晰。农用地无法便捷流转，主要问题是没有确权。确权表现在两个方面：一是从浅层次出发，通过产权证将权利落实到产权人；二是深层次上看，权利边界的界定问题，也就是农用地的权利约束如何分配问题。从农用地的所有权来看，农村集体经济组织的归属问题是一个相当模糊的概念。比如关于农村土地承包经营权所包含的权利问题：使用、收益和处分这三项权利究竟能否同时具有，还是只具备其中的某项权利。对于抵押物而言，缺乏处分权、权力不完整均会使抵押权失去赖以存在的基础。随着农用地产权交易市场不断发展和农用地抵押评估的兴起，国家必须引入农用地评估定价机制，而抵押评估过程中农用地流转涉及的权利界定问题必须明确，只有明晰的权利界定才会有完善的评估定价体系，才能形成成熟、规范的农用地流转市场。所以对农用地进行评估，不仅要将产权证落实到位，最重要的是产权的界定明晰问题。

（三）国家政策的限制。国家对于农用地承包限制条件较多，《土地管理法》第8条，《担保法》第37条，以及《物权法》第182条、184条（见表1）均对农用地承包有限制性条款。国家还规定农用地承包必须优先满足集体经济组织成员，其次再考虑集体经济组织成员以外的单位和个人，而且事先必须经由集体组织成员三分之二以上同意或村民代表三分之二以上通过，并需呈报乡以上人民政府审核通过。短期来看，这些政策保护了农民的切身利益，确保履行耕者有其田。但从长远出发，该政策阻碍了农用地的流转，土地的处分权也相应受到限制。然而以目前情况来看，这项措施又不能立即废除，农民最低的生活保障依赖于农用地，一旦这个市场被打开了，农民最基本的利益也会受到相应的威胁，影响社会稳定。另一方面，国家为防止大规模土地流转影响十八亿亩耕地这一红线，对国家粮食安全造成威胁，必然会在农用地流转之前，采取相应的措施确保农用地的使用用途不会发生改变，一定程度上也会对农用地流转造成阻碍，增加农用地评估的难度。

四、农用地抵押评估的解决方法

（一）加强金融机构的扶持力度，加快发展新型农村金融机构。在巩固和拓展现有金融机构功能的基础上，应该将目光投向发展新型农村金融机构。国家应该出台相关政策，鼓励在区县内设立多种所有制的中小型金融机构，大力发展城镇银行等新型金融机构，引导农户发展资金互助组织，加强培养小额贷款组织机构，将提高农村金融服务落到实处。在保障农户可以按有关规定自由进行农用地抵押的同时，确保金融机构的相关利益不受损害。

（二）尽快完善国家统一层面的流转制度。目前我国多个地方开展了农用地经营权流转试点，但试点地区的规定参差不齐，均未形成统一的流转制度。一些地方规定农用地增值收益中的部分需上交给地方政府，一些地方则规定集体建设用地可以和国有土地一样公开进行流转，实现同权同价，权利和价格的统一，农用地收益归属于集体经济组织所有。对于农用地的抵押融资，主要涉及农用地价格的评估，权利不明确、价格难确定等障碍制约农用地抵押融资的发展，国家出台国有建设土地和农用地相关的国家技术标准，唯独集体建设土地没有。所以当务之急需要明确集体建设土地和国有土地究竟能否同权同价，若不能同权，集体建设土地则需转化为国有土地，然后出让到公开市场，转化过程中涉及的征地费用、土地的增长价值收益，以及评估该土地价值的具体操作方法，仍需国家制度的指引。

（三）参照国有土地相关规定。农用地的承包经营权流转办法可参照国有土地相关规定，直接转化为使用权，其包含农用地的使用、收益、处分等权利，农用地所有权人是村集体经济组织还是个人都不会对农用地所有权归属问题产生影响。再比如宅基地的流转，宅基地是由村集体划拨到各家各户的，和国有土地的划拨异曲同工，宅基地属于村集体无偿划拨到农户手中，从某种意义上可以认为是政府给予农民的特殊福利，在一定程度上具有社会保障的功能。我国法律规定宅基地只限于集体组织内部成员的申请，这完全限制了宅基地的流转。所以应取消该限制，扩大农用地流转范围，同时规定转出人不能再次申请宅基地的使用，这保证了隐性福利仅可限制使用一次，一定程度上有利于社会公平。另外关于流转土地的使用用途必须严格限制，如此方可最大限度吸收社会资本和金融资本。农用地经营权进行融资时所需土地的抵押权是依附于主要权利而实现的他项权利，这要求其它主要权利在债权存在期内须保持相对稳定，否则农用地抵押权也只能成为空中楼阁。

（四）建立专门的农用地资产评估机构，开展农用地抵押评估工作。农用地抵押评估最关键的是农用地经营权流转过程中的价值评估。农用地流转实际上是农用地权利的转移，农用地权利的转移则主要涉及农用地收益的转移（机遇分析）。从资产评估视角来看，权利不同代表的价格也不尽相同。由于历史和经济等各方面因素的影响，我国农用地流转市场还处于萌芽阶段，农村各个地区经济发展水平不同导致各地区农用地流转市场成熟度差异较大，流转过程中农用地的交易价值主要还是依赖于交易双方协商确定。然而农民的文化程度普遍不高，协商确定土地的价格主观性过强，往往严重偏离其内在价值，农民的根本利益无法保障。各地建立具有专业性、规范性和规模化的专门从事农用地抵押评估的评估机构势在必行，以期流转土地的评估值尽可能的接近于农用地实际价值。当务之急需加快开展农用地流转价值的评估工作，完善农用地资产评估体系，实现农用地评估的最优状态，切实保护农户利益，维护好双方的合法权益。

（五）关于农用地抵押评估中方法选择问题。国家关于农用地评估出台了一整套技术准则，方法选择性较多，但事实证明这些方法无法合理的应用到实践当中，农用地抵押评估仍存在各种现实的问题。一般而言，按照现阶段农用地的流转方向来看，大规模的土地流转必然提高该农用地所蕴含的土地附加收益价值，所以结合资产评估三大方法的基本特征，采用收益法来评估农用地的抵押价值较为合适，而这里所说的收益应以“合理收益”为基础，即收益的取向是按照传统农业还是现代农业，是按照普通作物还是高经济作物都是需要评估师慎重抉择的。其次，取向的不同会造成农用地流转价值出现很大的偏差。所以评估时要求“合理收益”应以农用地“最高最佳使用用途”为前提，既遵循了经济学中价值决定价格这一客观基本经济学原理、符合市场的运行规律，又能节约土地、实现土地利用效率最大化的目标，也满足市场经济等价交换的原则。影响农用地抵押评估价值的因素繁杂，我们应综合考虑农用地所处的气候、环境以及土地质量等方面可能存在的差异，根据农作物做出合理的判断和预期，这个合理的预期应包含政府对农用地的补贴收入；折现率的确定需同时考虑农业生产所面临的市场风险和自然风险，这也是农用地抵押融资评估过程中比其他类型资产的评估复杂的地方；转让期限可在相关法律约束的条件下，通过交易双方协商确定。若政府补贴是逐年增加，还需考虑一定的增长率。以下公式为农用地抵押评估中涉及的双方对于农用地价值的评估提供了合理和权威的指导依据，保护了双方的合法权益，有利于农用地经营权流转在更加公平、公正、自愿、合理的条件下开展，解决农村资金短缺问题，活跃农村金融市场。

1、当政府的补贴收入每年固定时：P=∑ni=1Vi（1+r）i+T（1+r）i

2、当政府的补贴收入逐年增加时；P=∑ni=1Vi（1+r）i+T（1+g）i（1+r）i

式中：P为农用地流转价格，Vi为农用地年收益额，T为政府每年的补贴额，n为转让期限，r为折现率，g为政府补贴年增长率

总而言之，由于我国历史和经济条件的制约，农村各个地区发展不平衡，差异性很大。目前农用地抵押评估仍存在很多的问题，政策条件的出台、制度层面的改革，无疑是解决该问题的必由之路。只有将评估理论与现实条件相融合，在完善理论的同时，考虑农村各个地区发展的实际情况，建立起多层次、全方位、规模化的农用地资产评估体系，推动农用地的良性流转，才能实现农用地评估的最优状态，解决农村资金短缺问题，建立稳定繁荣的农村金融市场，维护农民的利益，解决好三农问题，促进整个经济稳步健康发展。（作者单位：浙江财经大学会计学院）

参考文献：

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