大数据时代下的行政监督

沈国华

为了规范行政权力的有效运行，我国逐步建立起内部监督和外部监督相结合的行政监督体系，这套监督体系在规范和防止行政权力滥用方面发挥了很好作用。然而，随着我国经济社会的转型和发展，随着行政权力的不断扩张，这套监督体系的实际效果大打折扣。随着大数据时代的到来，大数据思维和大数据技术正在改变和重塑着国家治理的生态，也为行政监督体系的完善和发展带来了新的机遇和挑战。

一、大数据时代行政监督面临的优势

伴随着工业社会迈向信息社会的进程，互联网、物联网、云计算等技术迅速发展并相互交融，使得记录社会方方面面的“数据足迹”得以挖掘、存储、整理，人类产生的信息呈现出海量增长的态势。产生的信息具有了海量性、多样性、快速性和复杂性的特征，使得数据的待开发价值越来越大，人类社会正式进入到大数据时代[1]。大数据技术是一种积极的国家治理资源，也将为行政监督的强化和发展提供良好的契机。大数据把关联性分析运用到海量数据上来预测事情发生的可能性，为解决现实的行政监督难题提供了全新的技术支撑。大数据时代的到来，为行政监督的强化和发展提供了前所未有的发展机遇[2]。

（一）有利于全方位的行政监督，使行政更加公开透明

随着互联网、物联网、云计算等信息技术的发展，大数据被广泛应用到经济社会和人类生产的各个领域，并推动着各行各业的管理创新、技术创新。大数据也正在逐步应用到“智慧政府”的建设中，并为政府推动政府治理现代化提供强有力的技术和理念支持。为了推动“智慧政府”建设，并逐步实现治理的现代化，政府将会花大力气打造大数据施政平台，实现政府部门之间数据的共享，通过云计算等技术对共享数据进行统一管理和综合运用，并把大数据运用到政府行政的全过程，政府依靠数据进行行政决策、行政执行，逐步建立网上行政，实现网上审批、网上执法。这个过程将意味着更多的数据和信息向监督部门和社会公开，当所有信息和数据能够在一个系统平台内查询时，等于将政府的各个程序和环节进行了公开，监督主体和社会公众就会拥有更多监督政府行为的知情权，使权力在阳光下之下运行，从而有效促使政府行政权力运行的规范化，实现政府行政的透明化和公开化，最大程度上压缩诱发贪腐行为的寻租空间[3]。这是在大数据时代大数据运用客观上带来的行政监督的高效性和透明化。

（二）有利于实时、互动的行政监督，使监督更加行之有效

行政监督内部主体可以积极主动地利用大数据技术进行行政监督，并建立大数据监督平台。当前行政内部监督主要由上级对下级的一般监督和专门监督组成，可以整合一般监督和专门监督的信息资源，组建统一的大数据行政监督平台，充分利用物联网、各种传感技术、互联网、网络信息技术组建起对国家行政机关及公务员行政行为进行监督并接受举报的网络化的监督平台。该平台以网络监督系统为核心，以物联网、传感器实时监督系统为辅，使大数据时代的行政内部监督具有三大优势：一是事前监督、预测性监督。以往的行政监督往往是事后监督，行政行为实施后根据群众的举报等采取调查该行政行为是否存在违法、违规情况，那么由于行政行为不规范造成的损失依然是无法挽回的。大数据行政监督，可以充分发挥网络快速、直接收集和处理信息的优势，对数据进行深度挖掘和分析，对某一将要实施或者正在实施的行政行为是否规范、是否存在违法违纪行政进行科学评估和预测，从而使存在违法违规的行政行为能够及时纠正，真正实现事前监督，达到监督的真正目标，最大限度减少由于行政不当、行政违规造成的损失。二是全方位监督。大数据监督可以通过物联网技术收集全社会的各位传感器出发的有用信息，可以将人与人之间原本复杂的交往行为变得可视化，这样使政府行政行为以及公务员的行为处于“第三只眼”的观察之下，而且由于信息网络每天24小时都在运转，行政监督主体可以不受时间的制约，随时可以对行政监督的客体开展的行政管理活动进行监察和督促，从而实现全天候、全方位、实时的行政监督。三是互动性监督。大数据监督将实现监督与被监督者间的互动，以往的监督是事后的、背后的监督，是监督主体认定某项行政行为可能存在违法违纪情况而单独进行的背后调查，而大数据监督是开放的、公开的监督，被监督者可以积极主动的反映自己的问题或者意见看法，从而实现监督者和被监督者间的互动和交流，从而实现行政监督的民主化和更加客观化。

（三）有利于便捷开放的群众监督，使公众参与监督更加广泛

外部监督是我国行政监督体系的重要组成部分，然而，以往由于种种原因使外部监督尤其是群众监督很难发挥其应有的作用。以往群众监督政府最基本的监督就是来信来访的信访监督，由于信访机关对群众反映的问题只起到解答、沟通、媒介的作用，而不能真正解决问题，有时甚至由此引来打击报复行为，从而严重打击了群众监督的积极性[4]。大数据将彻底改变这种局面，为群众有效进行行政监督提供良好的发展机遇。大数据时代的到来改变了信息传播和信息交换的方式，人人都是数据和信息的制造者，人人都是握有“话筒”的舆论场，信息平权现象日益凸显[5]。大数据的高度开放性，为公民参与行政监督提供了有效的平台，使群众参与主体更加广泛、监督方式更加多样、监督渠道更加便捷。群众可以无时不刻的利用手中的视频录像设备、移动通信设备记录下所见到的行政违法违纪行为，群众也可以通过微博、微信等社交媒体来发布行政监督问题，将个人遇到的问题通过互联网平台演变成公众议题，进而引起政府的重视和关注，从而达到行政监督的目的。公民有效参与政治、公民有效监督政府，实现公民和国家间的良性互动，一直是国家治理要实现的主要目标，也是推动政治发展的重要手段和动力，大数据时代是一个掌握“数据“就意味着掌握“权力”的时代，将极大提高公民参与政治的意识、扩大公民参与政治的途径，不仅将促进公民开展行政监督的发展，也将促进公民参与民主政治的大发展。

二、大数据时代行政监督面临的挑战

（一）行政监督缺乏独立性，限制了大数据运用的积极性

大数据时代，大数据思维与技术为行政监督带来的优势和机遇实实在在存在着，那么如何转变行政监督主体的传统思维，树立大数据思维，以及如何提高行政监督主体运用大数据的积极性和主动性，将成为大数据时代行政监督面临的首要问题。要想转变思维，提高积极性，根本性问题就是提高行政监督机构及其主体的独立性。当前，我国行政监督实效不理想的根本原因也在于行政监督机构及其主体缺乏独立性。当前，我国行政监督实行双重领导体制，不仅要接受同级政府的领导，而且还要接受上级监督机关的领导；除此之外，行政监督机构的负责人，也是由同级党委或政府任免的，并且行政监督机构的经费也是由同级财政提供[6]。这就造成行政监督机构缺乏有效的独立性，同级政府既是其领导者又是其监督的客体。缺乏独立性的行政监督往往会流于形式，不能开展行之有效的监督，那么就更不会在行政监督过程中积极主动地利用大数据来进行监督，从而使大数据行政监督成为一句空话。

（二）法律法规不健全，降低了大数据运用的合法性

大数据时代的行政监督，主要就是通过物联网、互联网、云计算将政府及公务员的行政行为高度数字化，对这些获得的数据进行及时的分析和利用，发现其中的违法违规行为以及对可能出现的违法违规行为进行预测性判断，从而实现对行政的监督。大量收集相关数据信息，常常会面临数据收集的边界问题，即哪些数据能收集，哪些数据不能收集，数据收集中如何处理好对国家秘密信息的保护以及对公务员自身隐私权力的保护问题。在群众监督中，这样的问题更为严重，群众经常以违法手段来获取官员一些违法信息，例如人肉搜索，而且将这些信息未经他人同意违法在网络上传播。这就需要法律提供数据收集边界，提供数据收集的标准及规范。然而，当前我国行政监督立法工作相对滞后、立法不完善，使得一些行政监督活动无法可依，降低了大数据行政监督的合法性，也造成行政监督的主观随意性[7]。完善大数据时代行政监督相关法律法规，是大数据行政监督急需解决的一大重要挑战。

（三）监督主体缺乏整体性，制约了大数据运用的效力

目前，我国的行政监督体制呈现出监督主体数量众多，主体多元化的态势，然而，多元化的监督主体缺乏整体合力和相互协调。大数据时代的行政监督注重的就是监督数据的收集和共享，缺乏合力的多元监督主体往往各自为战，缺乏相互协调，分工不明确，信息不能共享，将会严重削弱大数据行政监督的实效。另外，大数据时代，为社会公众参与行政监督提供了更加便利的途径和技术，极大地调动了群众参与行政监督的积极性和主动性，促进社会监督越来越成为行政监督的重要组成部分，然而，政府内部以及其他监督主体仍然对群众监督抱有消极的态度，没有充分认识到群众监督的重要作用，更没有在行政监督过程中协调好自身监督与群众监督的关系。大数据时代，无处不在的群众监督将为行政监督提供更加及时、更有价值的数据信息，如何协调好内部监督和群众监督的关系，充分发挥好群众监督的积极作用，将是行政监督需要解决好的一项挑战。

三、大数据时代加强行政监督的具体对策

（一）逐步建立行政监督独立运行的体制机制

逐步建立行政监督独立运行的体制机制，增强行政监督的独立性，是大数据时代加强行政监督的根本性措施。“任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其地位的独立，独立性是行政监督的本质特征和内在要求”[8]。大数据之于行政监督本质上就是传统思维的转变和新技术的运用，起到的是促进和推动作用，是一种技术性监督，而监督本质上是权力对权力的制约。因此，监督主体只有独立地行使监督权，其监督活动不受到监督客体的干预和制约，监督主体才会在根本上树立大数据思维，积极主动地运用大数据技术，以此来提高行政监督的实效。逐步建立纪检、监察、审计等行政监督机构独立运行的体制机制，首要就要尝试行政监督领导体制逐步由双重领导体制向上级监督部门垂直领导体制转变；其次，行政监督机构领导的任免也要逐步实现由上级部门任免，改变由同级政府任免的机制；最后，要实现行政监督机构经费运行的独立。

（二）建立统一的行政监督大数据运行平台

建立行政监督大数据运行平台，构建以物联网、互联网为依托，以数据收集和共享为基础，以数据的处理和分析来预测和判断行政违法违纪为核心的大数据行政监督模式。该平台不断地收集政府部门及公务员行政行为生成的数据信息以及社会公众反映举报的信息，实现全方位、多渠道、多层次、立体的实时监督。建立行政监督大数据运行平台，首先，要转变传统观念，树立大数据思维，不断提高政治业务素质，不断进行事前监督、事中监督，改变以往多事后监督的情况；要主动监督、勇于监督、善于监督；要重视数据在行政监督中的重要作用，监督靠数据说话；要重视数据的相关性分析，进行预测性监督。第二，要加强行政监督大数据技术设施建设，逐步提高行政监督大数据技术利用水平，要逐步提高行政过程利用物联网技术、传感技术，促使每一个行政行为可被记录，实现数据化；第三，要加强大数据人才队伍建设，行政监督亟需建设一支高素质的大数据人才队伍，专门负责行政监督大数据平台运行和维护，处理和分析收集的相关信息。

（三）完善行政监督相关法律法规

以往，我国行政监督方面的法律法规相对缺乏，不能完全适应社会发展的需要；大数据时代，利用大数据思维和大数据技术进行行政监督，必须要补齐法律法规这块短板。只有这样才能充分释放大数据带来的巨大机遇，最大限度地约束大数据带来的一系列挑战和问题。只有完善行政监督各项法律法规，才能为积极有效的行政监督提供规范的程序。首先，要对行政监督主体、监督内容、监督方式、监督手段等作出更加详细、更加明确的法律规定和法律解释，改变以往较为模糊笼统的规定，例如行政监督主体，必须对监察机构、审计机构等内部行政监督主体，以及人大、司法、政党、群众等外部监督施行监督时所承担的权利义务，各监督主体监督的范围、监督主体所能使用的监督手段，以及监督主体间的相互关系给予更加明确的法律规定。其次，大数据时代，要对大数据监督出台专门的法律法规，使行政监督使用大数据合法化，要明确行政监督过程数据收集的范围、数据收集标准、数据收集程序，对行政监督数据收集过程的权利与义务作出法律规定，对被监督对象所拥有的合法权力、隐私权力作出法律界定。

（四）建立行政监督主体协调机制

大数据时代的行政监督客观上要求行政监督各主体实现相互配合，统一协调，消除部门间的“信息孤岛”，促进数据信息的交流共享。为此，应当建立行政监督主体相互协调、相互配合的机制，可以尝试建立一个具有权威性、能够独立行使职权的综合性协调机构，负责对各监督主体的活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调[9]。这样就可以有效协调各监督主体的监督工作，可以对各监督主体的行政监督工作进行统一指挥和综合性指导，可以促进各监督主体间数据信息的共享，从而使各监督主体形成一个有机的整体，形成强大的监督合力，发挥出行政监督主体的最大效能，提高行政监督实效。

其次，要完善群众监督与其他监督的衔接机制。群众也是行政监督的一个重要主体，群众监督是行政监督的重要组成部分，要进一步提高群众参与行政监督的积极性，引导和规范群众监督的方式和方法，完善群众监督与其他监督的衔接机制，利用好群众监督所反映的有效信息。大数据时代为群众参与行政监督提供了更加便捷的方式和方法，群众只要利用手中的手机相机就可以随时随地参与到行政违纪违法行为的监督中，因此要畅通群众反映问题的渠道，对群众反映的问题，相关行政监督机构要积极回应并及时展开相关调查，对群众反映的问题及时查处、及时纠正。

四、结语

我们要树立大数据思维，利用好大数据时代提供的重要机遇，顺势而为，积极主动地在行政监督中运用大数据思维和大数据技术，逐步解决当前行政监督存在的问题，提高行政监督实效，减少违法违纪行为，促进依法行政，建设法治政府、廉洁政府。

参考文献：

[1]王向民.大数据时代的国家治理转型[J].探索与争鸣，2014（10）.

[2]唐皇凤，陶建武.大数据时代的国家治理能力建设[J].探索与争鸣，2014（10）.

[3]张述存.打造大数据施政平台提升政府治理现代化水平[J]，中国行政管理，2015（10）.

[4]徐永.当前我国行政监督存在的问题及对策研究[D]，安徽大学，2013.

[5]孙粤文.思维与技术：大数据时代的国家治理能力现代化[J]，领导科学，2015（1）.

[6]扈琴吉.我国行政监督存在的问题及完善途径研究[D]，中国海洋大学，2011.

[7]卜祥健.完善我国行政监督体系的构想[D]，首都经贸大学，2013.

[8]沈亚平.关于行政监督的理论分析[J]，天津社会科学，1998（2）.

[9]毛星芝.地方政府职能部门监督实效提升的制约瓶颈与对策研究[D]，湘潭大学，2012.

作者单位：重庆师范大学纪委

责任编辑：马 健