城镇化建设与城市环境法治的转型：从“治污为重”到“规划为优”

■文/吴凯 北京大学法学院2014级环境与资源保护法学博士

城镇化建设与城市环境法治的转型：从“治污为重”到“规划为优”

Transformation of urbanization and urban environmental legalization: from “focus on pollution control” to "planning priority”

■文/吴凯 北京大学法学院2014级环境与资源保护法学博士

2016年3月5日，第十二届全国人大四次会议上，李克强总理作关于政府工作的报告中，“加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破”与“深入推进新型城镇化”成为了报告中的重点与亮点。事实上，城镇环境作为人居环境的重要组成部分，也是新一阶段城镇化建设与城市环境治理的重中之重。这其中，法律应一种怎样的形态出现、应当发挥怎样的作用，是一个需要认真思考的问题。

“十三五”新时期城市环境法治转型的现实需求

长期以来，我国的环境法制体系建设的重心一直是污染防治，这种考虑固然与工业化初期公害频发的社会现实紧密相关，但这种带有浓郁事后救济色彩的“头痛医头、脚痛医脚”模式在治理效果上并不令人满意，其经济、社会成本也极高。另一方面，我国国土面积广阔，但是在大力推进新型城镇化的今天，土地、尤其是城区的实际利用情况并不乐观。多数地域仍处于低度开发状态，只是在有限的都市或其周边地区产业、人口比较集中，不同地域人口的过密、过少或者生活水准差异过大，城市街区无秩序地扩大、都市以及周边地域地价的急剧上涨，或由此导致的土地投机、住宅不足、交通量暴增、产业过度集中、环境污染等引发的“新都市公害”都成为了我国城市现代化进程中亟需面对与解决的极为严重的问题。一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”。总理在政府工作报告里指出了今后一段时间内的着力点：加强城市规划建设管理。增强城市规划的科学性、权威性、公开性，促进“多规合一”。也作为了推进城镇化建设的重中之重工作。

城镇化建设进程中规划法体系发展与完善的时代契机

总理在政府工作报告中指出：城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。城镇化的本质是对于城镇土地资源与土地上环境空间的合法、有序、高效、可持续地利用。事实上，在日韩等法制建设健全的国家，规划法与土地利用法已经成为一国环境法体系中不可或缺的有机组成部分。这其中，地域开发行政，也即以旨在确立国土均衡开发或合理的土地利用秩序的综合性政策为内容的行政领域既是良好城市环境建设的基石与先导，也是消除可能存在的污染风险的重要制度性保障。在美国，规划法在良好城市秩序构建进程中的作用甚至已经被提升到了保证社会正义的高度，也即在确保了环境良好与土地资源可持续利用之后，美国规划法体系中的包容性分区制要求所有特定尺寸的新住房开发必须包括哪些低收入水平的人群也能够负担得起的住房单元，这种包容性的分区法规体系旨在尽力扭转长期累积的种族歧视与排斥性分区制的不公平。在以法律手段保障城市环境治理有效性的进程中，我国尚处于探索与起步阶段，但是毫无疑问，城镇化建设的浪潮以及生态文明、依法治国理念的贯彻为规划法在环境法治体系中大展身手提供了时代契机。