民办非营利性医疗机构发展困境及对策研究

摘 要 深化医药卫生体制改革需要加大社会资本办医力度，应鼓励发展民办医疗机构尤其是民办非营利性医疗机构，但当前民办非营利性医疗机构的发展却面临困境。本文试图从内部治理问题、内部运行机制问题和外部环境问题等方面对民办非营利性医疗机构发展面临的问题进行阐述，并以安达医院为例进行分析，提出政策建议，为民办非营利性医疗机构的发展提供思考。

关键词 民办非营利性 医疗机构 对策

医疗卫生服务是重大民生问题，在我国，长期以来医疗卫生服务的主导者和实施者均由政府一手承担，资源配置高度集中，“看病难”始终是民生问题的一大焦点。党的十八届三中全会提出鼓励社会办医，新医改方案也提出要引导社会资本发展医疗卫生事业，然而当前民办非营利性医疗机构的发展却面临诸多困境。本文试图将民办非营利性医疗机构作为研究对象，主要对其发展困境和原因进行分析，并提出对策和建议，促进民办非营利性医疗机构发展。

一、民办非营利性医疗机构概述

（一）医疗机构分类

医疗机构根据举办主体不同，可分为两类，即政府举办和社会资本举办，简称“公办”和“民办”。根据经营目的和服务任务不同，又分为两类，即营利性医疗机构和非营利性医疗机构。其中，政府举办的医疗机构称为“公立医疗机构”，隶属于卫计委管辖范围，这类医疗机构均为“非营利性医疗机构”，民办医疗机构大多为营利性医疗机构。其中，还有一类较为特殊的医疗机构，即民办非营利性医疗机构，这类医疗机构由社会资本举办，不以营利为目的，运营中的结余用于自身发展。

（二）民办非营利性医疗机构的范畴、概念和管理

目前，中国现行法规将非营利组织划分为社会团体与民办非企业单位。民办非营利性医疗机构属于民办非企业单位的范畴。其概念可归纳为，经卫生行政部门批准，由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，不以营利为目的的医疗机构。其登记在民政部门，受民政部门与业务主管部门（卫计委）的双重管理。

（三）发展民办非营利性医疗机构的重要意义

我国医疗资源配置不均衡、医疗卫生服务资源紧缺，单纯的公立医疗无法满足群众需求，在确保非营利性在医疗卫生领域中的主体地位的前提下，医疗卫生发展急需市场和社会力量的参与，民办非营利性医疗机构管理更为灵活、高效，在资源整合和机制创新上具有相对优势，鼓励非营利性医疗机构发展具有重要意义。但上海市民办非企业12600余家，其中民办非营利性医疗机构只有100余家，数量之少令人疑惑。为何卫计委在“非营利性”这个问题上设置如此高的准入门槛？民办非营利性医疗机构在发展中又面临哪些问题？

二、民办非营利性医疗机构的发展问题

（一）非营利性无法保证

民营医疗机构注册为非营利性医疗机构可享有税收豁免权，但只要拥有独立的产权和所有权，投资者就可以通过分配收益或出售资产而获益，不能从根本上保证其非营利性和公益性。且目前我国大多民办非营利性医疗机构缺乏多项利益方的参与，缺乏内部监督机制，依赖“人治”而非“法治”，缺乏制度上的保障。因此，政府在准入门槛这一关上慎之又慎。

（二）医疗质量无法保证

民办非营利性医疗机构在内部运行机制和管理制度等方面存在各种问题，这是目前社会信任度低下的最主要的原因。医院无法长远发展，多注重短期经营。其次，医疗机构对用人机制、激励与分配机制和后勤管理等一系列管理制度难以做到类似公立医疗机构的科学化、合理化和规范化水平，管理人员的非专业化和非职业化问题突出，影响其服务质量和效率。

（三）外部环境制约

一是管理与监督制约。民办非营利性医疗机构接受业务主管部门、登记部门等多条线的监督考核，在检查、考核、指导中存在交叉执法、多头评估现象。卫生行政部门对民办非营利性医疗机构又没有强大的法定责任约束，管理强制性不够，管理要求无法达到等同于公立医疗机构的水平。二是制度与政策制约。民办非营利性医疗机构发展缺乏制度平台，涉及非营利组织建设和发展的法律法规甚少，发展的政策环境有待改善，在职称评审、科研立项、等级评审、人才引进等方面，受到诸多“非国民待遇”，限制了民营医院的发展，容易导致其通过诱导需求获取补偿，产生营利行为。三是社会环境制约。我国社会发展一直以来有着“强政府、弱社会”的特征，民间组织力量薄弱，社会治理水平有限，民办非营利性医疗机构很难做到积极回馈社会。

三、安达医院案例分析

上海安达医院是全上海第一家成功申请为“非营利性”的民办医疗机构，落户浦东，纳入上海市第一批医疗保险定点单位，拥有员工800余人，科室设置20余个，拥有核磁共振、CT、腹腔镜、电子胃肠镜和高压氧舱等先进设备，其神经康复科是市级优势专科，得到社会和政府的肯定。安达医院是上海为数不多民办非营利性医疗机构中较为成功的一家，但其生存和发展同样面临种种难题。

（一）在医院等级评审中的劣势

安达医院目前虽然明显超越普通一级医院水准，具有超过400张开放床位，突破120万人次门急诊量，配备多项先进医疗设备，但由于其民办非营利的性质及在科研、教学领域方面的不足，目前等级评审仍然只能被评为一级甲等医院，不利于医院的长期发展和民众的认同度。

（二）多头管理的劣势

民政部门对于医院没有系统性的管理和考核办法，缺乏有效的管理监督机制。而卫生部门对其只有指导工作职能，没有明确的管理考核职能，而且由于其民办的性质，对该医院的行政领导没有监督管理职能，造成了多头管理但是都不能管理到位的现象。

（三）医院人才队伍建设的劣势

安达医院由于在教学和科研方面缺乏医学院校的强大支撑，无法获得医学院的规范培养生的青睐，同时由于其民办性质，没有事业单位编制或人才引进方面的优势，也很难吸引外省市的优秀医疗人才。此外，非营利的属性也注定了该医院无法以高薪和高收入吸纳一些成名专家。

四、对民办非营利性医疗机构管理的政策建议

对于如何促进民办非营利性医疗机构发展，加强对其的监督管理，笔者认为，可以从以下几个方面着手探索研究：

（一）探索实行营利性与非营利性医疗机构分类管理

界定非营利医疗机构的标准，改革传统分类管理方法，不再按照所有制性质分类，而按照营利性质分类，对非营利性医疗机构加强分类管理，制定具体可操作的管理办法。

（二）营造良好的制度和政策环境

在更高层面上建立民办非营利性机构的准入规范，建立健全民办非营利组织发展相关的法律法规，完善制度环境，统一全市对民营医疗机构准入地把握。对符合准入条件的民办医疗机构在学科建设、人才引进、医保定点、等级评审、职称评审、技术和项目准入等方面进行政策倾斜，确保与公立医院同等待遇。

（三）完善财政补助框架

通过政府购买服务、建立民间组织发展基金等方法，对民办非营利性医疗机构实施扶持，或向民办非营利性医疗机构提供资助。

（四）加强考核评估和监督规范

考虑到医疗服务的特殊性，加强对医疗机构的非营利性和服务质量的评估考核，建立评估指标体系，包括资金使用、运作机制、收入情况、服务费用控制等方面，努力确保其非营利性和公益性。

（五）营造非营利组织发展氛围

加强政府管理理念创新，加快转型，培育民间力量，构建文化土壤和社会基础，营造非营利的文化意识和环境氛围。

民办非营利性医疗机构的健康成长需要政府、经营者和社会各方的共同努力。对老百姓而言，不论公立还是私立，不论营利还是非营利，只有在医疗质量和医疗安全得到保障的前提下，才能实现办医的宗旨，获得患者的肯定，赢得社会的赞誉。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：王履冰（1983—），女，现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

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