PPP模式在我国的发展现状及完善措施

关锐++宋肖玉

摘 要：随着中国经济的迅速发展和经济转型的进程，推广运用PPP模式已经进入新的历史阶段。政府与社会主体建立的“利益共享、风险共担、全程合作”关系，可以减轻政府财政负担，减少社会主体的投资风险。本文对PPP的定义进行了界定，并对其特征进行了概述，阐述了该模式在我国的发展现状，给出了具体的完善措施。

关键词：PPP；PPP现存问题

一、PPP的界定

（一）PPP的定义

PPP的概念目前还没有一个公认的说法，不同的角度有不同的理解，下面仅列举几种具有代表性的概念。

1.机构给出的概念。（1）联合国：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。（2）欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。（3）美国PPP国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。（4）加拿大PPP国家委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。

2.本文给出的概念。虽然以上的表述都没有给出一个完全一致的概念，但各个机构给出的概念都有一些共同的特点：一是公共部门与私营部门的合作为前提，二是提供公共产品或服务，这是合作的目标。最后是两个部门的共赢与风险共担。所以本文将PPP的定义做出以下表述：PPP，是指政府公共部门与社会主体合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为社会主体带来利益。

（二）PPP的主要特征

1.伙伴关系。伙伴关系是PPP的首要特征之一，根据本文给出的定义可以看出，PPP模式是一合作为前提，没有政府公共部门与社会主体的合作，就没有PPP。

2.利益共享。我们知道非政府公共部门的目标是利润最大化，而PPP项目都是公益性项目，是不以利润最大化为目标的，利益共享在该模式下是指共享PPP项目带来的社会效益，以及作为参与一方所享有的相对稳定的投资回报。

3.风险共担。伙伴关系不仅意味着“有福同享”，也意味着“有难同当”，风险与利益是相对的，而在PPP模式下，更多的是考虑了公共部门和非公共部门双方的风险，使整体风险最小化，这种追求整体项目风险最小化的管理模式，比各自追求风险最小化更能化解风险。

二、PPP在我国的发展现状

（一）PPP项目在我国发展受到政府的大力推广

改革开放以来，外资大规模进入国内，地方政府开始与一部分外商合作进行基础设施建设，这是我国最早的PPP。十六届三中全会中提出让民营资本进入公共领域，各地推出了大批PPP项目。2014年以来从中央到地方推出大量PPP项目，在2016年的政府工作报告中，李克强总理的一句“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”，更是验证了政府推广PPP的决心和信心。2016年全国两会召开之际，财政部PPP中心外公开发布的数据显示，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台，总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业，PPP改革事业在中国得到蓬勃发展。

（二）PPP发展模式的现存问题

随着PPP在我国成为一个高频词汇、热点议题，PPP的发展在我国也存在着许多问题，比如，如何吸引更多社会资本参与PPP，如何规范发展PPP，防止利用各种方式变相发债，如何破解PPP落地难等，具体问题如下：

1.PPP没有形成长期稳定的投资回报机制。PPP项目分为政府付费项目、使用者付费项目、可行性缺口补助的项目。目前市场上更多关注政府付费项目，由于对付费方式的年限，价格缺少明晰的保证，企业难以参与其中。特别是大多数城市基础设施的PPP项目投资量巨大，回报期较长，企业对投资回报率顾虑较大，缺乏积极性。

2.对PPP模式的风险管理经验不足。PPP项目都面临着一系列的系统风险，还伴随着临时性风险，政策的变动和经济结构的调整都会使企业对PPP项目风险的预测变得愈加困难。对PPP模式的风险管理经验不足，使得对风险缺乏充分的认识，合同中的责任区分不明，风险披露机制不完善，盈利模式不够透明等，都使得PPP项目容易夭折。

3.PPP项目领域分布失衡。虽然大力推广PPP项目，但是绝大多数项目都是基础设施建设项目，相对来说，公共服务领域的项目占的比例较低。据全国PPP综合信息平台的数据首次披露显示，仅交通运输和市政工程这两个项目的投资需求约达4.45万亿，占总投资需求的53.6%。未来从PPP数量上看，例如养老（3%）、教育（5%）、医疗卫生（5%）、体育（2%）等公共服务领域还有很大的发展空间。

4.缺乏规范的法规体系。PPP项目归根结底是一种长期的合同关系，在推广PPP项目的进程中，政企双方在面临纠纷和矛盾时，由于没有相关的法律可循，造成责任无法落实，从而也对PPP的推广起到了制约的作用，所以要推动PPP立法创新，建立规范的法律法规体系来为PPP的推广保驾护航。

三、PPP项目发展的完善措施

（一）提高社会资本参与PPP的积极性

建立规范明确的、可预期的投资回报机制，创造公平竞争的市场环境，政府带头履行法约，尊重市场规律，保证社会资本合理投资回报不受政府换届换人的影响。民营资本在PPP项目竞争中处于劣势，这也是阻碍了社会资本尤其是民营资本大规模介入PPP项目的一个重要原因。所以要形成长期稳定的投资回报机制，逐步提高政府补助和付费项目的比例，提高社会资本参与PPP的热情和积极性。

（二）充分认识PPP模式的风险，加强管理

对PPP项目面临的系统风险、临时性风险、政策的变动和经济结构的调整进行有效的识别，从理论与实践两个层次不断加强对PPP项目风险预测的学习。增强PPP模式的风险管理经验，充分合理的识别风险，做出判断，做到合同中的责任明晰，不断完善风险披露机制，盈利模式透明化等。

（三）逐步实现PPP项目领域均衡分布

目前推广的绝大多数PPP项目都是基础设施建设项目，相对来说，公共服务领域的项目占的比例较低。在未来，要逐步实现PPP项目领域的均衡分布，PPP的项目推广在养老、教育、医疗卫生、体育等公共服务领域还有很大的发展空间。

（四）建立规范的法律法规体系

PPP的立法的目的就是规范PPP推广的进程，要突破传统的民事合同、行政合同的观念，发挥政府的作用，将公法与私法融合到一起，因为涉及到不同的法律关系，需要调整不同的范围，所以要建立一步专门的PPP法，与国家治理现代化有机结合，以共治的理念来推动PPP立法创新，规范PPP进程，保障PPP项目的推进与实施。

综上所述，在我国，随着国家政策的实施、经济的发展，推广运用PPP模式已经进入新的历史阶段。政府与社会主体建立的“利益共享、风险共担、全程合作”关系，既可以减轻政府财政负担，又能够减少社会主体的投资风险。而在我国实施推广PPP的过程中，还存在着吸引非公共部门积极性、风险管理、项目均衡发展以及规范立法等重要问题桀待解决，只有将推进进程逐步规范，加强风险认知，优化项目结构，才能更大程度的吸引社会资本，更好的发挥资源配置的作用，激发社会主体的热情，完善政府和社会资本合作模式。（作者单位：河北经贸大学）