公共政策的合法性基础

李黎

摘 要：公共政策作为现代社会治理的工具，其合法性建立在战略理性、价值理性、工具理性、公共理性四者统一的基础上。公共政策的合法性，有助于增进人民幸福，维护公共部门公信力，实现社会良善发展。本文从公共政策的前瞻性、时限性、权威性和民主性出发，分析了公共政策的合法性基础。

关键词：公共政策；合法性；公共部门

一、公共政策合法性的内涵

马克斯·韦伯最早对合法性问题进行了系统的研究，将合法性分为三种：对传统习俗和价值的追随、对卡里斯马的景仰以及对法律权威的服从。他认为，“合法性”是一种工具理性，是统治者为实现统治权威，而使公民对其产生的一种信仰，这种信仰是对统治者的承认。卢梭以“人民主权”理论为基础，最早提出了政治合法性。他指出，“既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础”①。在卢梭看来，政治合法性代表着“公意”，是全体公民的意志。阿尔蒙德认为，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威就是合法的②”。所以，公共政策要实现“合法”，应具有权威性，得到公众内心自愿的承认。此外，合法的公共政策是以前瞻性和时代性为前提产生。因此，本文所指公共政策的合法性包含四个方面：政策的前瞻性、政策的时限性、政策的权威性和政策的民主性。

二、公共政策的合法性基础

（一）以前瞻思维构建战略理性

公共政策对社会的稳定发展，起着至关重要的作用。在进行公共管理活动的过程中，政策制定者要在理性分析的基础之上，运用战略思维和前瞻性思维，制定公共政策。所谓“不谋全局者，不足谋一域，不谋一世者，不足谋一时”。公共政策具有动态性和复杂性，对公共政策制定者战略眼光和战略思维能力的培养，有助于对问题做到超前设想和思考。政策制定者作为公共部门工作人员，拥有与其职位相称的权力和职责。公共政策的制定、执行、监督、评估的全过程，代表其身份和职权义务。政策制定者的前瞻性意识和战略意识，有助于及时对社会发展态势做好科学研判，从战略和全局的高度看待政策问题，做到理性分析。通过公共部门合理行使公共权力，为人民谋利益，维护社会稳定和安全，实现公共利益最大化。

公共部门工作人员在进行决策前，需要对政策信息进行收集、传递和加工处理。其间需要与群众进行沟通，接收群众对政策的反馈信息，做到及时回应，努力建设效能政府。然而，政策本身的明确性与具体性、公众对政策的理解偏差、信息传递过程中出现的“沟通漏斗”现象等因素，影响着政策资源的交换。因此，战略性思维要求公共部门工作人员对政策信息进行分类处理、综合提炼，提高工作态度和专业化水平，从而加强各部门间的沟通协调，加强公共部门与群众的互动，消除“信息孤岛”现象，减少因信息沟通不畅引发的政策问题。在当今互联网时代，公共部门要抓住契机，合理利用大数据，同时，开展“互联网+战略”行动计划，制定优质高效的公共政策。虽然政策制定需要群策群力，但是最终决策权仍然取决于公共部门。公共部门领导者从民本性和责任性出发，在进行前瞻性思考、理性分析问题的基础上，树立“卡里斯马”形象，有助于建立公共部门和群众间的信任关系，营造良好的政治生态，维护公共部门公信力。

（二）以时间效应平衡价值理性

公共政策的发展演变具有时代性，在某个时代被认为是合法的公共政策，放在另一个时代，却不一定是合法的。要用发展的眼光看待公共政策，明确政策所处时代的特殊性，不可用“时代意见”抹杀“历史意见”③。“每个时代都曾抱有许多随后的时代视为不仅伪误并且荒谬的意见；这就可知，现在流行着的许多意见必将为未来时代所排斥，其确定性正像一度流行过的许多意见已经为现代所排斥一样”④。公共政策具有时间效应，随着时间的推移而不断发展演变。生育政策作为影响我国基本公共服务的一项公共政策，从2001年计划生育基本国策“提倡一对夫妇生育一个子女⑤”，到2013年“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子⑥”的单独二胎政策，再到2015年“全面实施一对夫妇可生育两个孩子⑦”的全面二胎政策，以时限性印证了政策的合法性，政策价值通过其所处的时代体现。在2001年《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布后，一直到2013年单独二胎政策实施前，按照国务院2002年颁布的《社会抚养费征收管理办法》，对于不符合生育政策、超生的公民，实行行政收费。直至2014年底，出现了对社会抚养费的“废止之争”。由此可见，政策随着时间的推移而不断地发展变化。若以15年前的眼光看待现今的“全面二胎”政策，则该政策并不属于“合法”的公共政策范畴。因此，以“历史意见”评价当下时代的公共政策，政策并不具有任何价值。只有将公共政策置于适合其生长的环境之中，才能体现政策的适用性和合法性。

（三）以法律权威彰显工具理性

工具理性是“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件或者‘手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的⑧”。公共政策作为公共部门治国理政的工具，要靠法律赋予权威性，以法治为基础，彰显工具理性精神。法律是治国之重器，良法是善治之前提。公共政策必须是公正的，能够代表“公意”。政策源于公民，才能适用于公民，得到公民的支持与接受，这种支持和接受通过法律法规实现。对公共政策的遵守，不仅仅来自于公民的表象行为，更在于公民内心对政策的自觉承认和认同。“强力并不构成权力……人们只是对合法的权威才有义务服从”⑨。法治现代化进程中的公共政策，需要以法治精神为基石，从政策制定者对法律的认知层面，培养法治意识，提高公共政策的法治化水平，推进法治现代化建设。良好的公共政策方案，是公共部门、公民、社会组织等治理主体在法治精神的引导下，进行相互博弈，最终达到利益平衡、实现公共利益最大化的过程。

“亲情、人情是中国社会生活的典型特征，但亲情、人情对公权领域的渗透必然导致公权力的扭曲。⑩”我国传统社会是“人治”社会，人情重于法律。某些公共部门工作人员缺乏法治意识，有法不依，认为官大于法，基于“人情关系”而滋生了腐败的温床。公共部门领导者作为公共政策的最终决策者，必须做好法治思想建设，提高自身执政能力。政策制定者在政策运行过程中，合理运用法治思维和法治方式，有助于建设法治社会，全面推进依法治国，实现社会公平正义。因此，公共部门工作人员要不断深入学习，与时俱进，充分发扬法治精神。以法治的价值观为基础，以信息化为支撑，做好公共政策的法治化建设。

（四）以民主参与弘扬公共理性

公共政策的合法性需要在群众的检验中得到体现。当今社会治理正由单中心向多中心、由被动向主动转变，亟需公共理性的弘扬和发展。公共理性是“各种社会主体以公正的理念，自由而平等的身份，在对公共事务充分协商、合作的基础上，进行公共治理的能力”B11。公共部门在尊重社会自我治理、加强主体对话沟通、搭建有效协商平台、建立多方联动机制方面，要引导各方打好“组合拳”，做好利益关系的调整、妥协与让步工作，构建政策协同网络。在此基础上，维护群众参与权和发言权，增强群众的责任心和自豪感，还政于民，实现善治。

民意表达是社会的安全阀。“政府行为只有代表人民的意志，才具有合法性”B12。“公共政策是‘公共选择的结果，是政策过程中的行动主体在系列约束条件下，按照特定的制度规则策略互动的结果”B13。多元治理时代的公共政策，是多方话语权的综合体现。多元主体参与公共政策的全过程，有助于帮助者政府审慎思考。“一个好的、科学的政府决策必定要有广泛的民意或利益诉求输入。这一环节对政府是否能做出科学决策起着基础性的作用，是政府决策科学化的重要前提”B14。公共政策作为我国公共治理的重要组成部分，最根本的是要加强公民参与，获取民意支持，实现公共政策制定的民主化。公民作为公共政策的直接受益者，有权利自由选择其所需的服务和治理方式，在重大公共决策问题的关键时刻表明意见，对政策输入和输出产生实质影响。若公共政策不再代表公民的全体意志和公共利益，则失去了公正性。公民参与制定公共政策，有利于实现和维护其主体地位，增强责任心和自豪感，实现政策制定者和公民的良性互动。（作者单位：四川大学公共管理学院）

注解：

① 卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1982：18.

② 阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987：35～36.

③ 钱穆.中国历代政治得失[M].九州出版社，2012年2月第1版，前言第3页.

④ 约翰·穆勒.论自由[M].商务印书馆，2010年第1版，第21页.

⑤ 参见《中华人民共和国人口与计划生育法》第18条.

⑥ 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

⑦ 参见《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》.

⑧ 马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].商务印书馆.1997年，第56页.

⑨ 卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1982：10.

⑩ 陈国权，毛益民.腐败裂变式扩散：一种社会交换分析[J].浙江大学学报.2013（1）：13.

B11 史云贵.中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析[J].社会科学，2010（1）：4.

B12 塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

B13 张锁庚.从问题导向、过程导向到主体导向——公共政策研究的新视角[J].政治学研究，2008（3）：46.

B14 董金柱.政府决策科学化与民主化的制度创新初探——以中西方决策机制比较为研究视角[J].宜春学院学报，2011（6）：26.

参考文献：

[1] 马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].商务印书馆，1997.

[2] 卢梭.社会契约论[M].商务印书馆，1982.

[3] 阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1987.

[4] 钱穆.中国历代政治得失[M].九州出版社，2012.

[5] 约翰·穆勒.论自由[M].商务印书馆，2010.

[6] 《中华人民共和国人口与计划生育法》.

[7] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.

[8] 《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》.

[9] 《社会抚养费征收管理办法》.

[10] 陈国权，毛益民.腐败裂变式扩散：一种社会交换分析[J].浙江大学学报.2013（1）.

[11] 史云贵.中国社会群体性突发事件有效治理的理性路径论析[J].社会科学，2010（1）.

[12] 塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京：华夏出版社，1988.

[13] 张锁庚.从问题导向、过程导向到主体导向——公共政策研究的新视角[J].政治学研究，2008（3）.

[14] 董金柱.政府决策科学化与民主化的制度创新初探——以中西方决策机制比较为研究视角[J].宜春学院学报，2011（6）.