“容错免责”需给改革者划定“权利”边界

【摘要】中央提倡“容错免责”，主要是为了营造各级干部敢于改革创新的氛围，从而提升改革创新的能力。改革有功，失败免责，但到底造成多大的失败可以免责，造成多大的损失必须承担责任，这个边界必须搞清楚。如果这个边界不清不楚，那么“容错免责”就很容易变成一句空话。

【关键词】试错 改革 权利 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

2016年2月23日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十一次会议。会议指出：“各级党委要着力提高领导干部谋划、推动、落实改革的能力，引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败。”

从策略技术上来说，中央提倡“容错免责”，主要是为了营造各级干部敢于改革创新的氛围，从而提升改革创新的能力。因为“容错免责”，实际上是假定任何人都不是全能的，尤其是在改革领域，总要有人先行推进，先行试验。试验可能成功，也可能失败。成功了有奖励，但失败了需要惩罚，这是人事管理的基本原则。但是简单适用这一原则，很可能导致大家越来越保守。因为如果不改革，可能没有什么奖励，但也不会有惩罚，至少能够“旱涝保收”。如果选择大胆改革，有奖励当然好，但一旦有惩罚，却很容易因此而失去未来升迁的机会。

从集体关系角度来说，这等于是赋予改革者一种改革的权利。从治理维度上来说，任何官员掌握的权力都不是一种权利，因为它是要问责的，也就是说它是外在赋予的。它的内在逻辑是，任何官员掌握的公共权力，其成本和收益是不对称的，也就是说，它不是由掌握权力的官员自己承担的。改革有收益、有成本，这些收益和成本都是由公众来承担的。而权利意味着收益和成本是内在的，是由自己承担的。举个例子，个人卖冰棍，无论价格高低，亏损和收益都是个人自己承担，这个时候，卖价无论高低都是个人的权利。但公务员替国家卖冰棍，赚了是国家的，亏了也是国家的，这个时候公务员确定卖价的行为就不是权利行为，而是权力行为。赚了可以给他点奖励，亏了肯定要惩罚，亏大了可能就让他下岗。在这个意义上来说，“容错免责”相当于给公务员提供了容错的空间，也就是说他有了一定的权利，来确定冰棍的价格，而且即使现在亏了，也并不一定马上就对他追责。

但是，“容错免责”无论赋予公务员多少权利，这个权利归根到底还是赋予的权利，而不是内生的权利，也就是说，公务员卖冰棍，不可能像个人卖冰棍一样，完全是个人自己承担亏损的责任。所以，“容错免责”本身还需要有一个清晰的边界：卖冰棍亏了，在多大范围内不用承担责任，但亏到什么地步就必须问责。换成改革就是，改革有功，失败免责，但到底造成多大的失败可以免责，造成多大的损失必须承担责任，这个边界必须搞清楚。如果这个边界不清不楚，那么“容错免责”就很容易变成一句空话。最后到底是否免责，还需要有最终决策权的人来确定。如果这个有决策权的人公正无私、全知全能还好办，但实际上任何人都做不到这一点，其结果就是“容错免责”往往流于一阵风，在改革缺乏动力的时候，变成了问责的挡箭牌，而在责任因此而流于形式的时候，“容错免责”又不得不收回。

所以，“容错免责”固然非常好，但是它必须要有清晰的技术边界。这些技术性的边界包括：能够承担的失败损失是多少，期限是多长，这可能和具体的项目有关；官员个人是不是违法乱纪，是不是触及了法律的底线，是否涉及到犯罪行为。这些技术性边界有时候并不一定清晰，而且还有相当的争议，甚至根本不存在。那么，这个时候就需要有一个公平、公正和公开的程序。只有这样，“容错免责”才能有一个良好的治理结构的支撑，才能真正变成长效机制，而不是一阵风。

（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博导）

责编/刘瑞一 美编/宋扬