新型城镇化是增加供求两侧新动能的黄金结合点

马晓河

当下，我国经济增长已经连续23个季度从高位下行，尽管我们从宏观上采取了诸多稳增长的调控措施，但效果并不如预期。问题的关键是，推动经济发展的原有传统增长动力在衰退，而新的增长动力还在孕育，由此出现了新旧增长动力不能有效接续的矛盾。面对如此宏观环境，应该加快推进新型城镇化。新型城镇化可从供给和需求两侧为经济发展提供新的动力。这可能是我们破解发展难题、迈向发达的高收入国家行列的一把钥匙。

新型城镇化是解难题稳增长的战略举措

“十三五”时期，我国要全面建成小康社会，国内生产总值和居民人均收入水平要翻一番。为此，今后五年我国经济增长率年均必须在6.5%以上。但是，从目前的国内外形势看，世界经济复苏缓慢并复杂化，对中国的需求明显下滑，国内需求也严重不足，投资增长率和消费增长率连续6年下降。从供给看，占社会总投资58%的制造业和房地产业，销售困难，效益下滑，投资下降。这意味着要保持6.5%以上的经济增长速度，必须寻找有效的发展动力。从可供选择的领域分析，新兴产业发展是一个重要动力源泉，但成长速度过慢，难以迅速填补传统产业被淘汰、转移留下的空间。而新型城镇化是经济增长的现实源泉。2015年我国在外打工的农民工总量27747万人，按照新型城镇化规划，到2020年将其中的一亿人口转变为市民人口，会产生巨量的投资和消费需求。根据我们的研究，到2020年如果每年新增城镇人口2000万和1500万农业转移人口市民化，每年将会带来投资和消费至少2.25万亿，最高可带来4.9万亿元的需求，对经济增长的贡献分别为3.5到6.8个百分点。由此可见，今后如果体制改革到位、政策措施配套得力，新型城镇化确实能为经济增长带来巨大贡献。另外，同工业化相比，城镇化的推进能消耗大量工业产品，有利于“去产能”、“去库存”，而工业化是增加供给。当前和今后一个时期，我国的主要矛盾是供给大于需求，产能严重过剩，积极推进新型城镇化可协调工业化与城镇化的关系，大大缓解产能过剩矛盾，矫正长期扭曲的经济结构。

城镇化可为供给侧改革和结构转型提供支撑平台

城镇化不仅能创造巨量的有效需求，还能创造可观的有效供给。与农村相比，城镇是资本、技术、人力资源、交通物流、通讯设备等要素集聚强度最高的区域，也是公共服务供给效应发挥最充分的地区。基于这些优势，城镇化过程中人口集聚带来了服务业的快速成长，最终在经济增长中服务业替代了制造业，成为贡献最大的产业。根据中国30多年来的数据分析，城镇化率每提高一个百分点，第三产业产值比重提高0.61个百分点，就业比重提高0.72个百分点。按照绝对数量计算，到2020年城镇化率达到60%，第三产业累计增加就业人数7250万人，第三产业产值比重到2020年达到53.5%。

同时，制造业转型升级所需要的技术创新活动，大部分都是在城镇开展和完成的，城镇为技术研发和推广提供了难得的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉。制造业发展所需要的邮电通讯、金融保险、物流、法律、会计、信息咨询、技术咨询、新闻出版、广播电视等新兴服务业，也是城市能创造的有效供给。因此，工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城镇化的推进来完成。当前，我国制造业转型升级最需要的人力资本、技术创新以及公共服务，恰恰是新型城镇化推进过程中能提供的。因此，城镇化的推进与制造业乃至产业结构调整密切相关。

新型城镇化可助推中国迈向发达的高收入国家

经过30多年的发展，我国已经从低收入国家发展成为中上等收入国家。下一阶段，我国经济社会发展将要向发达的高收入国家行列迈进。需要强调的是，当一个经济体从中上等收入向高收入阶段迈进时，需要构建两个社会，一个是以城市人口占绝大多数的市民化社会，另一个是以中等收入阶层为主体的橄榄型社会。这两个社会的构建与形成，都必须以城镇化为载体。因为市民化社会建立就是城镇化本身的内容，中产阶层成长大都是在城市完成的。根据国际经验，当发达国家从中上等收入跨入高收入阶段时，该经济体的城市化率一般都超过70%。目前，高收入国家城市化率平均在80%以上。这一时期，城镇发展恰恰能为中等收入阶层集聚和成长提供主要空间，显然城镇化也是推动社会结构转型的动力来源。比如，日本于20世纪70年代由中上等收入进入高收入国家行列，1970年人均GDP达到10760美元（2010年价格）。此时，日本的城市化率为72.1%，中产阶级占到73%。很显然，到本世界中叶我国要实现中华民族伟大复兴、经济社会发展水平达到发达的高收入国家的中等水平，从目前情况看，我们所要实现真正的城镇化水平和所要达到的中产阶层比例，还有相当大的距离。目前，我国的常住城镇化率为56%，户籍城镇化率约37%，中产阶层人口比例仅有20%左右。面对现实困境和未来发展，中国必须加快推进新型城镇化。新型城镇化是我国转变发展方式动力、调整经济结构的战略选择。

加快推进新型城镇化需改变三个滞后

《国家新型城镇化规划（2014—2020）》提出，到2020年我国城镇化的发展目标是，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。面对经济社会发展和城镇化的近中期目标和长远目标，加快推进新型城镇化已经成为必然。但是，当前国内还有不少人认为我国的城镇化已经很快了，一些地区甚至出现了过度城镇化。比如我们用了30多年时间走完了发达国家100多年走过的城市化道路，从1978年到2015年我国城镇化率由17.92%提高到56%，城镇化率平均每年增加1个百分点以上。按道理，这种速度在世界上是少有的。但是，同我国的经济发展水平、工业化进程、要素匹配程度相比，我国城镇化还比较落后。

一是我国城镇化发展明显滞后于工业化进程。目前我国已经处于工业化中后期阶段，但城镇化进程明显滞后。2015年我国人均GDP7590美元，第二产业增加值占GDP比重达40.53%，但城镇化率（常住人口）仅为56%，低于钱纳里测算的65.8%的国际经验值。以工业化同样起步较晚的韩国为例，1987年韩国人均GDP6124.3美元（2010年美元），接近我国当前水平，工业增加值占GDP比重为38.1%，但城镇化率已达68.5%。

二是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。近年来，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距呈不断扩大趋势。目前，常住人口城镇化率已达到56%，而户籍人口城镇化水平刚刚达到37%左右，两者差距从2000年的10.1个百分点，扩大到目前约19个百分点。

三是人口城镇化滞后于土地城镇化。改革开放以来我国的城镇化以土地城镇化为主，20世纪90年代后这种趋势更加突出。由此导致土地进城速度远远快于农民进城速度。按国际公认标准，土地城镇化速度与人口城镇化速度之比的合理区间为1-1.12∶1。2000-2014年，我国城市建设用地面积扩大了1.26倍，而城镇常住人口增长了0.63倍，速度之比为2∶1，若按户籍人口计算比值更高，两者都远远高于国际标准上限。

造成我国城镇化三个滞后的原因既有体制因素，也有政策因素，其中缺乏农业转移人口市民化公共成本分担机制，是抑制城镇化进程的重要因素。当前，各级城镇政府、企业都想充分分享传统体制下农民进城的低成本红利，却不愿承担或很少承担农民市民化的公共成本。对于各级城镇政府来说，在财政刚性支出压力下，他们不愿或没有能力承担这部分额外负担；对于各类企业来说，在成本上涨压力下，他们缺乏主动承担市民化成本的动力；对于农业转移人口来说，他们缺乏承担市民化成本的能力。在此制约下，农民进城只是劳动力供给者，而不是真正的市民，由此他们无法正常转化为城市消费者。这些人往往将既期消费压到最低，实现储蓄最大化。因此，在现有体制作用下，城镇化对经济增长的作用就被歪曲了。

推进新型城镇化需要尽快建立农业转移人口市民化成本分担机制

城镇化核心是人的市民化，而市民化的关键是进城农民落户城镇所需要的成本应有相应的承担主体。农业转移人口市民化产生的成本，可分为公共成本和个人成本。其中公共成本包括基础设施建设、医疗养老保障、义务教育、就业服务、住房保障、公共文化供给等，个人成本是城市生活成本、个人承担的社会保障成本、住房成本、子女教育、机会成本等等。在两类成本中，政府和企业应该承担公共成本，农业转移人口应承担个人成本。

在公共成本中，中央政府、地方政府、企业在城镇化中应科学、合理划分相应的支出责任，建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制。一是要明确中央政府和地方政府的支出责任，把农业人口市民化公共成本落到实处。为了有效推进农业转移人口市民化，更好地解决社会保障跨地区转移接续问题，建议对农业转移人口市民化需要的基本医疗、基本养老、义务教育支出责任，应主要由中央财政和地方财政共同负担，中央政府承担50%、地方政府承担50%。上述负担项目实行统一标准、统一账户、统一机构。农业转移人口市民化过程发生的基础设施建设、就业服务、住房保障、公共文化供给等公共服务完全由地方政府负担。

二是调动企业支持进城农民工市民化的积极性。农民工所在企业也要承担相应责任，比如城镇职工医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险以及职工技能培训等成本应按有关规定依法依规缴纳。为了减轻企业负担、调动企业支持进城农民市民化的积极性，可以采取降低缴费标准、免除其他收费项目等激励政策。同时，对于招收农民工比例高、能积极主动承担市民化成本的城镇企业，要给予相应的奖励和支持。

三是切实增强农业转移人口市民化分担能力。要剥离一些进城农民不应该分担的成本；要分步实施对农民工同城同工同酬政策；要搞好农业转移人口的就业技能培训和创业扶持；最后还要加快推进农村土地制度改革，建立农村建设用地（含宅基地）征用或流转增值收益合理分配机制，激活农村土地财富潜力，切实增强农民“带资进城”的能力。

（作者：国家发改委宏观经济研究院副院长）

责任编辑：沈 聪