从平武实践看西部山区生态补偿机制

杜婵

在我国，贫困地区与生态环境脆弱地带具有高度的相关性，两者在地理空间分布上具有较高的一致性。生态环境恶化所导致的贫困已经成为全面建成小康社会的短板，成为阻碍社会和谐的一个重要因素。对生态保护服务提供者进行补偿，既是扭转生态恶化趋势的有力举措，也是精准扶贫的重要途径。本文以绿色发展理念为指导，立足四川平武县关坝村的生态补偿实践探索，力图对各相关利益者参与社区生态补偿的实践做法进行深入分析。

实践与探索

关坝村是一个生态价值重大的社区，同时也是一个典型的中国传统农村，空心化和老龄化问题较为突出，老百姓对所处环境和资源有高度的依赖性和灵敏性，已经形成“靠山吃山、靠水吃水”的意识。关坝村又是典型的贫困山区村落，社区居民立足本地和依靠当地资源获得的收入十分有限，村民获取收入的途径具有很大的随意性和不稳定性，经济分化严重。

——政府推动实施的大规模生态工程项目补偿。在关坝村实施的生态工程项目补偿主要包括退耕还林补偿和集体公益林补偿。退耕还林补偿即依据退耕还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金（生活费）补偿。然而，目前的这种补偿标准并未考虑农民丧失发展机会的补偿，补偿标准偏低。关坝村境内共有1113亩耕地退耕还林，退耕还林补贴户均1500元，在关坝村村民的日常收入中占据不小的比重。关于集体公益林补偿政策，四川集体所有省级公益林生态效益补偿标准达到15元/亩·年，和集体所有国家级公益林补偿标准一致。然而，由于集体公益林管理的复杂性，涉及林业部门、财政部门、村集体等多个主体，其管护责任在地方的划分仍不尽清晰，这使得中央财政资金在很多地方沦为“撒胡椒面式”的补偿资金，成为纯粹意义上的补偿，而缺少对公益林管护的约束能力。于关坝村村民而言，他们能拿到的补偿资金仅是公益林中集体林部分，并未形成真正意义上的补偿。

可见，政府作为公共利益的代表者，在“公仆人”的行为动机下，推动实施大规模生态工程项目，对重要生态功能区范围内的居民进行基础性补偿，以达到供给生态环境公共物品与维护社会、经济、环境的可持续发展的目的。对于社区居民而言，生存需要与行政压力是迫使其放弃利用资源权利的主要动机。但由于放弃发展权利换来的仅是维持其基本生活的基础性补偿资金，社区所在地保护者保护动力不足，保护成效差强人意。

——以NGO为纽带链接的外部市场直接或间接补偿。1.“平武水基金”综合性捐赠项目。“平武水基金”是平武县生物多样性与水资源保护基金的简称，主要用于平武县境内的环境保护公益事业。平武林业局推荐关坝村成功地申请到8万元的综合性赠款项目，内容包括3个方面：支持当地养蜂产业，购买新式蜂箱和组织养蜂培训；组织村民开展非系统性的大熊猫栖息地巡护；补贴更换家庭太阳能设备以节约薪柴采集量。这个项目初步建立了社区保护与发展的有机联系的框架。但由于补偿资金为外部直接拨款捐赠，项目中开展的无论是与生态保护还是与社区发展相关的活动也是应外部要求而开展的，两者之间没有必然的联系。若外来资金中断，保护活动未必可持续。因而，传统的靠脉冲式的项目投入去购买保护行动和成效的方法在这里行不通。那么，在生态保护项目中如何保障保护行动和成效持续？这为后期“熊猫蜂蜜”项目的开展打下了基础。

2.“熊猫蜂蜜”项目。社区保护行动的持续性问题必然涉及到保护资金的持续问题，那么资金应由谁来提供？资金如何持续？这个正是“熊猫蜂蜜”项目试图回答的问题。为了回应以上问题，山水公司想到了利用社区已有资源开发自然产品反补保护，以形成持续的资金来源， 同时通过生态产品的推广与销售传递生态价值，引导社会大众参与并通过溢价购买生态产品对社区保护行动进行补偿。“熊猫蜂蜜”项目就是按照以上思路形成。

熊猫蜂蜜供应地的建立和维续，是为了保护秦岭及横断山脉大熊猫栖息地上缤纷多姿的动植物生命赖以生存的环境，也是为了向当地村民提供除外出务工、打猎、挖药材等以外的选择，探索美好生活与生态系统平衡共存的可能性。综上，“熊猫蜂蜜”项目是社会公众参与社区生态补偿的有益探索，一方面解决了类似于关坝村的传统农村所面临的保护与发展的难题，另一方面借助市场的力量来保障社区生态补偿，实现持续的保护动力，最终形成生态、经济、社会三方共赢的局面。

3.其他机构生态补偿项目。“熊猫蜂蜜”的营销与宣传，建立了公众与社区保护的直接且直观的联系，进一步拉近了城市公众与生态保护的距离，也推动和孵化了一批NGO组织成为在地保护的中间力量。山水公司搭建的社区生态补偿平台成功地吸引了更多其他机构的关注，他们带着外部资源在关坝村开展着各式各样的直接或间接的生态补偿，如壹基金的农民田间学校项目、旅游卫视碳中和项目、汇丰长江上游水源林地保护项目等等。

可见，以NGO为代表的环保联盟在社区生态补偿中起到非常重要的作用，是间接外部市场的纽带。这些组织以生态环境效益为目标，在不同的生态补偿领域，利用各自专门知识和渠道搭建社区与市场（社会公众）联系的平台，推动公众直接或间接参与保护行动。因此，从关坝村的实践探索可以看出，以NGO作为纽带链接的外部市场直接或间接补偿具体包括社区能力建设与产业结构调整补偿两个阶段。社区能力建设补偿主要由怀有公益环保之心的NGO作为纽带，以与环保有关的能力建设项目为手段，调动社区居民的主观能动性、积极参与性和主体性，提升社区保护与发展能力。产业结构调整补偿阶段，这个阶段是在社区能力建设后，以挖掘社区生态系统服务价值，选择替代生计，完成社区产业结构调整，以实现社区自我保护、自我管理与自我发展的良心循环。

思考与建议

关坝村的生态补偿是循序渐进、有序进行的。政府推动实施的大规模生态工程项目补偿属于基本补偿阶段，基础性补偿仅仅能维持当地老百姓的生活水平，始终存在补偿标准过低等问题。但如今，社区的需求不再仅仅是温饱问题，社区所表现的经济分化、空心化等现象进一步说明其需求是多元的，那么生态补偿也应是多元的。以NGO为纽带链接的外部市场直接或间接补偿包含社区能力建设与产业结构调整两个阶段，这里主要注重社区参与性与社区主体能力建设，并试图解决社区保护行动与生计发展的矛盾问题。关坝村在探索实践进一步论证生态补偿是包括社区、社会大众、NGO组织等多元参与的，但在参与的过程中，社区居民始终是参与社区生态补偿的主体，主体自身能力建设是补偿项目有序进行的关键。值得注意的是，社区生态补偿中的“多元参与”并非“一哄而上”，是需要“领头羊”搭建平台，建立社区与外部市场之间的纽带的一个过程。产业结构调整完成后，受偿地区的社会经济系统逐渐进入良性循环，此时，为保证生态服务的持续供给，还需要继续支付生态系统的维护和管理费用，这也是关坝村目前应该考虑与担忧的问题，即外界支持与关注的持久性问题。

因此，西部贫困山区应践行绿色、共享、协调发展理念，加快建立和完善生态补偿政策体系，创新社区生态补偿方式，建立多元参与的社区生态补偿投入机制，加大对活跃在生态保护领域的非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）的大力扶持，普及生态教育，让更多公民意识到环境保护与自身休戚相关，在此基础上合理引导公民在生态补偿事业中扮演更重要的角色。同时，生态补偿机制的落脚点在社区，政府在政策制定上要合理评估社区的重要性，在项目实施过程中也要极力发挥社区的作用，鼓励社区公众的参与，将参与式方法融入到项目的实施过程中，提高社区公众的自我保护、自我发展、自我管理能力，以此应对外部环境冲击与不确定性。