县域城镇化的调查与思考

徐建华

县域城镇化在城镇化体系中具有承上启下的重要地位。山东省龙口市位于经济发达的胶东半岛西北部，总面积901平方公里，辖16个镇街区、595个村居、63万人口。近年来，龙口市立足当地实际，成功走出了具有自身特色的城镇化路子，其推进城镇化的经验具有广泛的借鉴意义。

经验与做法

——创新城镇化发展思路。龙口市立足自身经济实力、基础条件，研究确立了“一二三四”的总体发展思路。“一”就是强化“一盘棋”的理念。坚持把农村与城市、农业与工业、农民与市民作为一个有机整体通盘考虑，在产业发展、项目建设、基础设施配置等硬载体和公共服务、社会管理、文化建设等软实力打造上，统筹安排、优势互补、资源共享、一体发展。“二”就是实施精力、财力两个倾斜。精力倾斜，就是把市级领导分工到全市三大镇域工作片、15 个镇区街，选派强将精兵充实到乡镇和“三农”工作第一线，形成推进城乡一体发展的强大合力。财力倾斜，就是确保对农村基础设施和社会事业投入的增幅高于对城市投入的增幅、高于财政收入的增幅。“三”就是坚持“规划先行、有序推进”“重点突破、整体推进”以及“城乡互动、和谐推进”三个原则。“四”就是加快城乡之间生产要素、产业链条、人才人力、生态环境四个互补。生产要素互补，就是以政策推动为先导、以市场运作为主体、以项目建设为纽带，充分整合农村的资源、市场优势和城市的资本、技术优势，互惠互利、联动发展。产业链条互补，就是发挥好城区产业集中、农村空间广阔的互补优势，使农村更多地承接好城区产业链条的延伸和转移。人才人力互补，就是制定优惠政策，鼓励引导城区科教文卫等各类人才到农村发挥作用、施展才干，吸引农村劳动力到城区务工经商。生态环境互补，就是立足城乡生态差异，提升农村大绿化的规模和水平，全面增强城乡环境承载力。

——统筹城乡布局。龙口市根据城乡组团发展、板块化融合的规划特点，把改善民生、惠及百姓作为统筹城乡发展的内动力、总目标，加快推进基础设施、社会保障、公共服务一员同轨、一体共享，顺势构筑“城拥着乡、乡抱着城”组团发展的大框架。本着“减少农民、富裕农民、拓展城镇带动农村”的思路，科学规划了东城、新区、南山、西城、东海“五大城市组团”和高新区、诸由工业区、滨海度假区“三大经济板块”，靠组团拉动、板块带动、项目驱动、强企推动，增强“五大组团”“三大板块”对农村的辐射效应。到2015年，辐射区域达到450平方公里，占龙口市总面积的50%以上，承载龙口70%的人口、90%的生产力。

——找准产业发展着力点。龙口市坚持政府、企业“双驱动”，内资、外资“双突破”，重力推进城建、加工制造、临港、农村、旅游、服务六大产业，突出抓好龙头带动、劳动密集、高端前瞻型三大类型企业集群建设。重力推进“八突破”：发掘海岸优势突破造船业，发掘港口优势突破石化工业，发掘汽车部件优势突破整车生产，发掘滨海优势突破休闲度假，发掘“善经商”优势突破特色商贸，发掘徐福故里、丁氏庄园优势突破名人文化品牌，发掘路网优势突破生态绿带，发掘新区优势突破中心城市。近年来，龙口市每年新增规模以上企业30户以上、新转移农村富余劳动力1万人以上，各类企业已吸纳全市农村劳动力总数的70%以上。

——强化民生保障。龙口市突出六项保障，以农村“六有六保”为目标，即少有所教、壮有所为、老有所养、贫有所济、病有所医、闲有所乐，全面强化义务教育、就业用工、养老、最低生活保障、农村卫生医疗、五保供养等六项保障措施，实现“六通五化四改”，每年以“惠民利群”十件实事为抓手，突出抓好事关民生大计的社会事业。

——完善制度环境。为确保城镇化健康快速发展，龙口市创立了“三个创新”的工作机制。一是政策创新。重点围绕促进农民就业、改善社会保障、农村文化体育建设、基础设施及农民新居建设等方面制定推进文件、确定优惠政策，力求在短时间内突破制约城乡统筹发展的瓶颈因素。二是考核创新。加大城乡统筹建设在岗位目标考核中的分量，从而把各级干部的精力聚焦到县域经济发展上，干劲汇集到城乡统筹建设上。三是制度创新。积极推进城乡户籍制度、公共财政制度和城乡发展要素互补互动等领域的改革创新，加快形成有利于促进城镇化的体制机制，迅速掀起城乡统筹新热潮，推动一体发展大突破。

思考与启示

——推进县域城镇化，必须统筹规划。城镇化是一个系统工程，其内容涉及城乡规划、产业布局、基础设施建设、生态环境、公共服务、劳动就业、社会管理等诸多方面，因此，在推进城镇化过程中，既要有制度保证，又要有良好的运行机制。必须通盘考虑，统一规划，要从“城市规划”转向“城乡统一规划”。龙口市在推进城镇化进程中，坚持规划先行原则，制定了城镇化发展战略，其发展规划全面详细，有重点、有步骤，目标明确，措施可行。为保证战略规划有效实施，他们还制定了相应的监督评价体制，齐抓共管，强化了城镇化的组织保障。龙口市的这种做法具有重要借鉴意义。

——推进县域城镇化，必须尊重民意。以人为核心的城镇化，最根本的是使农民得实惠，使城乡经济社会得到协调发展，使城乡群众共享经济社会发展成果。因此，推进城镇化，要尊重民意，要从解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题入手，尤其在征地、村庄规划、拆迁等问题上，要充分保护农民的生产生活权益，决不能搞强迫命令，做损害农民利益的事；要自觉接受农民群众监督，保证他们真正享有知情权、参与权、管理权和监督权；要注重调动和发挥农民的积极性、主动性、创造性，尊重群众首创精神。在城镇化过程中，龙口市提出“无震荡”推进原则，把城镇化过程变成群众受益的过程、构建和谐社会的过程，得到了广大群众的一致支持。

——推进县域城镇化，必须处理好政府和市场关系。推进城镇化要注意把政府“有形的手”和市场“无形的手”结合起来，使之发挥协同作用。一方面，政府要发挥主导作用，组织和动员公共资源，投向外部效应比较大、具有公共产品性质的领域，使城乡居民在收入差距、社会保障、发展环境、就业机会、公共服务等方面逐步实现一体化。另一方面，还要充分发挥市场配置资源的决定性作用，打破阻碍生产要素自由流动的体制性障碍，促进资本、劳动力、技术等在城乡之间的流动，实现城乡资源的有效配置和充分利用。