没钱了，北洋政府怎么生存

金满楼

辛亥革命是一场相对和平的革命，而其中最离奇的一幕是，清廷的垮台竟然是因为“没钱”所导致。因为没钱，北洋军无法继续镇压革命军；而另一边，革命军也同样因为没钱而无力继续北伐。在这个令人意想不到的问题上，双方居然达成默契，王朝的倾覆也就以和平的方式了结。民国成立后，财政困窘的问题依旧如影随形，并没有因为清廷覆亡而有所改善。相反，问题变得更为严峻。

“无米之炊”：民国首任总理为钱所困

清廷入关之初，中央年财政收入不足两千万两（白银），康熙朝时发展到三千万两，雍正朝则接近四五千万两。及至乾隆朝中期，其顶峰时盈余近八千万两库银，这也是近代以前国库积累的最高水平。然而，嘉庆、道光年后，清王朝盛极而衰、每况愈下，到太平天国时期财政更是几近崩溃。同治年后有所回升，光绪年间一度恢复到收支平衡并略有盈余。

可惜的是，甲午战败后，清廷一下子赔掉2.3亿两白银，非但把老底掏空，还得借债度日。而在庚子年中，颟顸无知的亲贵们胡搞一气，结果八国联军侵华，又是赔款4.5亿两白银。为了支付这笔赔款，清廷又举借了沉重的外债，这利滚利得赔出近10亿两白银。

庚子年后，为挽救即将崩溃的王朝，慈禧太后决定实行新政。但是，办新政就得花钱，如当时的重中之重编练新军，光这一项每年就需要五千万两以上。为此，清廷通过增加新税、扩充旧税、发行公债、兴办银行等办法，居然使得每年的财政收入以接近30%的速度增长。至1903年，财政收入创纪录地突破一个亿，之后数年更是很快突破了两亿两。

推行新政固然好，但各项事务如练兵、教育、警政、实业，加上庚子赔款等，处处需要银子张罗。由此，清廷的财政收入虽然每年都在快速增长，但亏空也同样惊人。据统计，至1911年，清廷财政赤字已接近1.2亿两。由此，尽管清廷东挪西借、寅吃卯粮，使尽浑身解数，仍无法摆脱破产的边缘。

财政上的困窘并不会因为民国成立而有所改善。相反，由于朝代更替，原本应缴纳的税收大都没有正常收取。如浙江都督朱瑞于民国元年（1912年）的报告：上年光复后至今年三月无丝毫入款。三月以后，赋税稍稍收入……以言开源，则生计凋敝，民气嚣张，向来应纳各税捐尚多观望，遑论加增负担，另辟税源。

辛亥年的革命大多发生在省城，地方行政系统无从敷设，各项税赋一时收不上来尚属正常。况且，在局势未定的情况下，各级地方即便收到了，也绝不会主动解送中央。因此，无论是南京临时政府，还是袁世凯的北京政权，其实都是一贫如洗的穷光蛋，只恨自己不能生出钱来。

1912年4月29日，临时参议院在北京复会时，身为临时大总统的袁世凯亲往道贺并在演讲中算了一笔账：1911年清廷预算收入有26000万两白银，但半年以来，工商荒废，税入锐减，每年应还借款、赔款本息约5000万，各省借款1000余万，因革命爆发而欠付庚子赔款1200余万，所有这些均须列入新政府的大借款项下速为偿还。

丁中江在《北洋军阀史话》中说：民国成立时最艰苦的莫过于财政问题，仅北京一地，每月需款就达350万元。每月25日发饷时，当局中人一个个如热锅蚂蚁。在那350万元支出中，收入只有长芦每月解款10万，北方数省每月各解二三十万，合共不到80万元。加上每月积欠，以及拖欠应还未还外债，这个刚刚呱呱落地的中华民国，已被债务压得气也喘不过来了。

经济不自由，万事皆休。作为首任内阁总理，唐绍仪当时最重要的任务莫过于去搞钱。也许有人会问，堂堂一个中华民国，怎么会没钱呢？岂不可笑荒唐！但现实就是这样的残酷，巧妇难为无米之炊，当时情况是真的没钱、确实没钱。

民国初年，国库囊空如洗，各项建设自然无从谈起。当然，救急的办法也不是没有，那就是向外国借款。辛亥革命前，英法美德四国银行团与清廷签订了一份600万英镑的铁路借款，另外还有一份1000万英镑的币制实业借款，以用于币制改革及开发东北。但革命一爆发，借款也就不了了之。

待到民国初立，袁世凯重掌政权后，四国银行团再次找上门来。对此，袁世凯自是求之不得，不过他认为1000万英镑的借款不足以应付当时的财政窘境，于是希望四国银行团能提供一笔6000万英镑的大借款，这就是后来风波不断的“善后大借款”。

当年3月上旬，四国银行团在达成初步意向后，先后提供了约1000万两的垫款。不过，洋人的钱也不好借，他们开出的前提条件是：除四国银行团外，袁世凯政府不得与其它机构接洽重要借款。意图很明显，那就是要垄断对华借款权，独揽中国这桩大生意。

作为内阁总理，唐绍仪当然不甘心财政受控，于是背着四国银行团与华比银行达成借款协议，并取得了100万英镑的垫款。四国银行团得知后，立刻找到本国公使并由后者向袁世凯提出强烈抗议，要求取消华比银行借款，否则“善后大借款”之事无法继续。

华比银行不如四国银行团财大气粗，100万英镑也不能与6000万英镑相提并论，袁世凯不想因小失大，于是指示唐绍仪去与四国银行团解释。无奈之下，唐绍仪只能向四国公使道歉，并取消了后续的华比银行借款（本拟借1000万英镑）。风波平息后，四国银行团再次增加了两项约束监督条件：每月预算先列表，经外国顾问官核准才能给付；军队遣散费事宜须由外国武官会同商定办法，并由外国武官会同监督发给。

相比于之前的借款优先权，本次银行团的条件非但苛刻，而且直接侵害中国主权，唐绍仪在谈判时即予以拒绝，借款会议不欢而散。之后，银行团对唐绍仪颇具恶感，而唐绍仪为了脱身，也借此将借款事宜推给了新上任的财政总长熊希龄。

熊希龄与黄兴隔空对骂

财政总长熊希龄上台时，中央政府库存只有9万元，除借债别无他途。在出席临时参议院的致辞中，熊希龄分析了当时的财政情况与整顿财政的办法，他表示：清末财政已濒临破产，民国成立又因各省独立而致财政更加窘迫；当前财政的特色，是只有支出全无收入，而支出的费用则全赖举借外债，实在是非常危险的情况。

熊希龄接手借款事宜时，四国银行团在英国汇丰银行、德国德华银行、美国花旗银行及法国东方汇理银行的基础上又加入了两个新成员，那就是俄国华俄道胜银行与日本正金银行，四国银行团也就变成了六国银行团。

熊希龄负责借款的交涉后，六国银行团已初步拟定借款的原则条件，即总额为6000万英镑，分5年陆续支出，借款用途须加以监督，以盐税作为抵押，并按关税制度进行整顿管理。但在洽商的过程中，因为用款极缺，袁世凯命熊希龄请求银行团先垫付300万两以应付局面。按洋人的规矩，即使是小数额的垫款，也须按照章程办理。而其章程实为监督条款，与之前要挟唐绍仪的大同小异。

经多次力争无效并请示袁世凯后，熊希龄无奈同意了银行团的苛刻条件，并于5月17日用信函的形式同银行团签订了垫款合同与章程。之后，银行团即垫款300万两，并承诺在下月12日和17日分别再拨300万两。

垫款合同与章程经报界曝光后，舆论一片哗然，作为原革命阵营的一方更是激愤异常。5月23日，《民立报》刊文直骂熊希龄将“断送吾新造之民国”，乃“亡国之罪魁”。由于章程涉及监督军队，南方的民军将领们更是坚决不同意。最出人意料的是，原本催款最急的南京留守黄兴，这时也突然调转枪头，他致电各省都督痛陈垫款章程之弊端，并主张立即毁约而筹募国民捐款，将军队欠饷酌换为公债票。

黄兴的提议得到南方一些省份的支持，云南都督蔡锷随即提议举办“爱国公债”解决财政困难。不过，这种东西嘴上说说是容易的，真要交出真金白银来，却不是这么简单了。一个最简单的数据，截至1912年底，国民捐款收入也不过255万元，与浩繁无边的军费开支相比，几乎就是杯水车薪。

黄兴与熊希龄都是湖南人，两人私交也相当不错。熊希龄这次借款，主要也是因为黄兴裁军的需要，何况黄兴在电报中一再表示南方危急万状，军队随时有哗溃的可能。让熊希龄感到愤怒而心寒的是，黄兴竟然“狗咬吕洞宾，不识好人心”，他费尽心力上下奔走，最终却换来声讨。如此，熊希龄不禁怨从中来，与黄兴一方开始了一段极不体面的隔空对骂。

继黄兴之后与熊希龄交骂的是黄兴的手下、参谋长李书城，而后者更是年轻气盛，在电报中对熊希龄极尽嘲讽之能事。熊希龄之前曾指责黄兴“于政治少所经验，第一次主张建都南京而北方兵变；第二次主张国务员（民国初年置国务院，国务总理及各部总长均称为国务员——编者注）拥兵北上而苏州又兵变”。李书城借此反唇相讥：熊希龄说黄兴少于政治经验，那想必自己“以大政治家自命”了，但当上财政总长以来，既不曾有所建树，也未见有什么轰轰烈烈之事，唯独“此次所订垫款合同七条，可以骄人耳”；熊希龄说“将来国家必亡于克公（黄兴）之手”，但熊订此合同，“将来国家必亡于公之手，而国家或不至亡者，则克公反对之功”；熊希龄“负亡国之罪，而责有功之人”，简直就是丧心病狂。话至于此，和骂大街没什么差别了。

不当家不知柴米油盐贵。作为一个没钱的财政总长，熊希龄的日子当然好过不了。各省各地纷纷“飞电借款，迫不及待”，陕西代表于右任甚至要到北京来“坐索”，但熊希龄也不是金元宝，变不出钱来。当时情况就是如此，要想缓解财政上的燃眉之急，就必须借款；要借款，就只能接受外国银行团的监督条件，舍此别无良策。

强大的舆论压力之下，熊希龄不得不在随后的谈判中变得越来越强硬。1912年6月12日，银行团再次拨付300万两垫款。鉴于须付款项甚多，熊希龄突然要求银行团在6月17日拨付600万两垫款，而不是之前约定的300万两；19日至月底再拨付1500万两，如果银行团不照办的话，民国政府将另向其它资本团筹借巨款。

银行团并未回应熊希龄的要求，相反，于6月24日正式提出四条大借款的条件：一是“须予该团以经理五年债票之专利权”；二是“须以盐务改照海关办法”；三是“须延聘该团中一人为财政顾问”；四是“须聘外人为稽核处长”。如此一来，银行团已不再是纯粹的金融组织，而变身为列强对中国卡脖子的政治工具了。

对此，熊希龄表示“万万不能办到”。为了降低监督条件，熊希龄提议将原借款额6000万英镑减为1000万英镑。银行团方面对此当然不能甘心，于是六国公使再次现身并照会新任总理陆征祥（唐绍仪已辞职）：要么按原定借款额并接受监督条件，要么一分钱都不借了！列强的咄咄逼人让熊希龄气得跳脚，当场表示谈判无法继续，各省只能自行设法解决自己的财政困难。之后，熊希龄称病辞职，“善后大借款”的谈判至此宣告破裂。

烫手的外债：“善后大借款”难以善后

熊希龄之后，接手财政总长的是实业家周学熙。周学熙出身名门，其父周馥曾任两广、两江总督，他本人则于1900年入幕袁门，是袁世凯当年推行直隶新政特别是实业方面的得力助手，曾创办滦州煤矿、启新洋灰公司等企业，并做过长芦盐运使、直隶按察使等要职，是北洋集团中为数不多的理财专家。

周学熙上台后，于8月底通过日本财团代表小田切同银行团接洽并恢复谈判。谈判过程中，因为时近中秋，用款殷急，周学熙要求银行团垫款50万镑。但事出意外的是，这时又突然爆出一个“克里斯浦借款事件”，让谈判再次陷入僵局。

原来，熊希龄下台后，袁世凯密令各驻外代表寻求借款渠道，后在驻英公使刘玉麟努力下，袁世凯政府与伦敦鲁意特银行的负责人克里斯浦达成了一项1000万英镑的借款合同。这事说来其实也不奇怪，英国当时是资本大国，其它的银行财团对六国银行团垄断对华借款业务既眼红又不满，但因为缺乏政府的背景支持而作罢。

这次的“克里斯浦借款”，系袁世凯政府主动找上门来，英国银行财团当然不能放过。一番秘密谈判后，由伦敦鲁意特银行牵头，英国京郡银行、伦敦西南银行、麦加利银行及部分法美资本共同参与了本次借款。而且，这次借款仅以盐余为抵押，并不附带其它政治条件。9月15日，“克里斯浦借款”的第一笔50万英镑交付。消息传开后，六国银行团大为震惊，不但拒绝了周学熙的垫款要求，而且要求袁世凯政府立刻取消“克里斯浦借款”。

如前所说，六国银行团是一个政府背景的金融组织，绝不会让袁世凯政府轻易逃脱魔掌。之后，北京外交团提出抗议，称盐税是庚子赔款的担保，未经各国使节同意另行担保，有违《辛丑条约》的规定；英国外交部更是公开声明，英国政府反对“克里斯浦借款”且不能担保这项债务，企图以此阻止“克里斯浦借款”之债票在伦敦金融市场上发行和销售。

在种种因素催逼下，周学熙不得不作通盘考虑。在他看来，“克里斯浦借款”前途未卜，而且款项不足于解决善后问题。与其如此，不如尽早完成银行团的借款谈判，让几近崩溃的民国财政有个喘息的机会。在周学熙的意见主导下，“克里斯浦借款”最终以赔偿15万英镑而取消。

银行团的要求如愿以偿后，双方的谈判继续进行。经过反复的细节磋商，并经多次国际政治斗争风波后，美国以“借款涉嫌干涉中国内政”为由退出银行团，六国银行团变成了五国银行团。1913年4月26日晚，国务总理赵秉钧、财政总长周学熙、外交总长陆征祥在北京汇丰银行大楼与英、法、德、俄、日五国银行团代表进行最后的谈判，双方代表一直谈到27日凌晨才最后议定各项具体条款。

在这个大借款合同中，五国银行团承诺向民国政府借款2500万英镑，年息5厘，期限47年；债券9折出售，扣除6%的佣金，等于只有2100万英镑，其中还需要扣掉之前的各项垫款及各国银行的借款共计600万英镑，各省向五国银行团所借的280万英镑，另外还有革命期间各国损失赔款200万英镑。七折八扣后，实际上拿到手的尚不足1000万英镑（约合1亿银元），到期归还的本息则高达6785万英镑，条件甚至比庚子赔款还要苛刻。

放债的才是大爷。在“善后大借款”的谈判过程中，中方代表可谓饱经摧残、备受折磨，到手的钱不多，保证手续却极其苛刻：外人稽核盐务，审计用途。具体来说，“善后大借款”以中国盐税、海关税及直隶、山东、河南、江苏四省所指定的中央政府税项作为担保，银行团同时还享有各种优先权、监督权、审核权、用人权等。换句话说，“善后大借款”后，外人得以插手中国盐政。

更值得一提的是，“善后大借款”签订前夕正是“宋教仁遇刺案”的风潮时期，袁世凯凭着多年的政治经验，早已预料到要同革命党人摊牌，因此他需要筹措足够的资金来打仗。所谓“善后大借款”，实质上是给袁世凯提供了一笔战争经费。

大借款协议签订后，黄兴、李烈钧、胡汉民等人纷纷发电斥责袁世凯违法借款，藐视立法机关，一时间颇有汹汹问罪之势。但是，袁世凯既已做好战争准备，也就不在乎革命党人的抗议了。在将“二次革命”镇压下去后，“善后大借款”也就无所谓国会通过不通过了——因为国会都被袁世凯解散了！

“保路运动”期间，世人皆骂邮传部大臣盛宣怀“卖国”，但盛宣怀的借款毕竟用于铁路实业，而且利息相对甚轻，更不曾附带任何政治条件，并没给予外人干涉中国财政的机会。袁世凯的“善后大借款”与之相比，恐怕只能用“一蟹不如一蟹”来形容了。

而更可悲的是，整个北洋时期，除了袁世凯当政的几年勉强收支正常外，其它时期基本入不敷出，收支严重倒挂。袁世凯死后，各路军阀霸据一方，中央财政更是无以为继，除了借外债，实无他途。由此，北洋财政之困窘，也就可想而知了。