郴州市耕地占补平衡工作的困境与对策

曾晓旭，欧阳中，何斌（郴州市国土资源局，湖南 郴州 423000）



郴州市耕地占补平衡工作的困境与对策

曾晓旭*，欧阳中，何斌
（郴州市国土资源局，湖南 郴州 423000）

摘 要郴州市地处山地丘陵区，近年来经济社会快速发展的背后，耕地占补工作压力持续增大。存在耕地后备资源总量少、优质资源稀缺、自然条件差异较大、地方政府重视不够等多重问题。只有在争取政府主要领导支持、总结已有经验成果的基础上，通过强化规划计划管控、鼓励社会投资开发、推进耕作层剥离利用以及探索整治增加耕地用于占卜平衡的方式方法等新老办法打出组合拳，才能确保耕地占补义务和责任的落实到位。

关键词耕地占补平衡；困境；对策

2014年以来，中央对粮食安全空前重视，相继下发了一系列保障粮食安全的政策文件。为贯彻落实党中央、国务院的要求，国土资源部下发强化落实最严格耕地保护制度等系列通知，明确：“坚决落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持耕地保护优先、数量质量并重”，“坚决纠正占优补劣问题”等。随着郴州市“大干新三年”、“交通大建设”、“城市大提质”等发展引擎相继启动，建设用地占用耕地骤然增多，耕地后备资源急剧减少，耕地占补平衡捉襟见肘。占优补优、占水田补水田的质量平衡新要求，更是加重了现实严峻形势。

1　当前现状不容乐观

1.1 耕地后备资源总量较少，开垦难度较大

据2012年耕地后备资源调查成果，全市耕地后备资源83.16万亩，包括草地、滩涂、裸地等，其中草地面积和林地面积合计占后备资源总量的95.46%（图1）。质量等级为“一等地”和“二等地”的后备资源只占总量的32.46%，当前工程技术手段下无法进行有效开发的“三等地”占总量的56.33%（图2）。此外，由于“封山育林”和“退耕还林”的政策影响，可使用的耕地后备资源被严重缩减，个别行政区的后备资源被缩减了95.73%。

图1　耕地后备资源类型图Fig.1 Type map of cultivated land reserve resources

图2　耕地后备资源等级图Fig.2 Cultivated land reserve resources map

1.2 优质耕地后备资源稀缺，开发条件不优

2014年完成的“二调”调减耕地现状调查评价成果显示，全市适宜开发耕地的面积只有12.56万亩，其中可开发为水田面积4.55万亩，可开发为旱地面积8.01万亩。单片可开发耕地面积较小且分散，基本无连片资源。10亩以下的单片地块占比约为47%，大于等于100亩的地块占比为1.62%（图3）。单块面积小、分布散的资源劣势，直接导致了项目的施工难度和投资成本的大幅增加。

1.3 水田资源分布及自然条件差异较大

一是分布不均且严重失衡。“二调”调减耕地数据显示，水田资源较多的地区为桂东、嘉禾和永兴，分别为1.03万亩、0.88万亩和0.57万亩。相比之下，个别县市区可开水田资源不足20亩，安仁县则完全没有“二调”调减耕地后备资源。二是自然条件差异显著。宜章县已经完成的水田开发质量等级达到了水田5级标准，桂东、汝城、资兴三县山高坡陡，耕地后备资源均是依山靠山，地势坡度、田块面积、水源条件、土层厚度等难以达到开垦水田的有关技术要求，但此三县的水田资源却占了全市总量的41.74%。

图3　二调调减耕地资源片块数示意图（单位：块/亩）Fig.3 Two tone reduction of cultivated land resources piece diagram number(unit:plot/mu)

1.4 建设占用耕地持续走高，占补指标存量不足

“十二五”期间，全市报批建设用地占用耕地3304.28公顷，年均660.86公顷，年均增速为6.28%；全市确认耕地占补指标3344.14公顷，年均668.83公顷，年均增速为13.68%；全市占补指标结余不足50公顷，且各县市区盈亏不等。结合可利用耕地后备资源情况、旱改水承诺情况、封山育林影响面积和退耕还林预期任务，在不考虑新增耕地质量的理想情况下，全市可开水田资源将在未来5～8年内全部使用完毕，可开旱土资源也将在未来15～20年内全部使用完毕。

1.5 地方政府重视不够，相关部门间配合不力

一是部分县、乡政府和有关部门保护耕地的意识不强，一方面对补充耕地责任及义务归属存在模糊认识，另一方面也没有较好地贯彻落实“不占或少占耕地”的基本原则。二是相关部门间协调不畅，个别部门出具可研论证拖延或是要求增加评估报告，个别县级财政部门对项目资金拨付不及时、项目预算削减严重（市级项目预算整体下浮8%，个别县市项目预算整体下浮25%）。三是部分项目所在地的施工环境不优，乡、村、组对群众不合理诉求和现场纠纷调处不力，严重影响补充耕地项目的实施进度。

2　未来发展还需多管齐下

2.1 强化规划计划管理，严格控制建设占用优质耕地

一是强化土地利用规划整体管控和引导作用。在新编土地利用规划时加强耕地保护力度和责任，从布局上控制允许建设区占用耕地；在参与有关部门用地选址时，引导建设项目不占或少占耕地；在土地预审环节严格把关，核减不合理的耕地占用需求。通过严格把关，2015年全市节约10%的耕地占用计划，核减不合理用地需求43.18公顷，其中耕地占用16.52公顷。二是引导规范村民个人建房。在编制村民建房规划时不占或少占耕地，大力推动农村空心村改造和农村集体建设用地整治，引导村民在“空心村”原址上进行个人建房，建立宅基地有偿退出机制等。结合增减挂钩实施进展，全市可改造、腾退农村建设用地面积1734.21公顷，可复垦农用地1677.56公顷，耕地647.64公顷。预计可抵补3～5年的农用地占用及耕地占补指标需求。

2.2 引导和鼓励社会资本参与优质耕地开发

一是引导社会资本参与耕地开发。在遵循现有规范的基础上，从资金源头推进补充耕地指标的供给侧改革。尽快确定社会投资耕地开发的模式路径，优化社会投资耕地开发的回购程序，充分发挥社会资本灵活、简洁与高效的优势，调动社会力量规范有序地参与耕地开发。近三年来，全市已有近80%的土地开发项目选址立项前期工作由土地流转承包人主导完成，且有65%以上选址立项资源并非来源于耕地后备资源数据库，社会力量的参与潜能巨大。二是耕地开发做小成大。基于全市优质耕地后备资源少、单片面积小、地理分布散的现实条件，大规模、集中连片的耕地开发已成无米之炊。应以耕地后备资源最大化利用为中心目标，重点关注零散、细碎耕地后备资源的开发和利用，重点探索小块资源非机械化施工的施工标准和验收办法。临武县率先采取了整乡、整村推进模式：临武县香花镇新甘村等15个村土地开发项目，选址立项面积111.6公顷，预计新增水田23.33公顷、旱土88.24公顷，该乡镇优质耕地后备资源使用率达到100%，在缓解资源开发难度和施工单位意愿矛盾的协调方面做出了积极响应。

2.3 大力开展耕作层剥离再利用，着力提高新开耕地质量

耕作层是农作物赖以生存的基础，是粮食综合生产能力的根本，是不可再生资源，必须加以保护和利用。大力推进耕作层剥离利用已是全国耕地保护工作的发展方向和趋势。一是总结经验、破解难题。必须总结利用“时间对应、空间不远、承包利用”的苏仙区耕作层剥离利用试点项目成功经验，探讨解决财政投入过大、剥离与利用难以衔接、无固定标准等突出问题，加大耕作层剥离利用创新和推进力度。二是倒逼先行。安仁县、北湖区等水田开发资源空白县必须走在全市前列，新开水田项目要强力推行耕作层剥离再利用，努力现实优质耕地的地理空间转移和换位。

2.4 探索土地整治增加耕地用于占补平衡的方式方法

土地整治增加耕地用于耕地占补平衡，重点在于关注现有高标准农田或粮食主产区周边，将现有优质耕地交界、边缘或临近的可利用资源开发为耕地占补指标。其相对选点集中开发有着天然优势：一是地点临近优质耕地，土壤条件、水源条件、劳动力供给均有一定保障，开发出来的耕地等级质量也较高。二是有利于承接并进一步扩大当地已有优质耕地的生产功能，提高当地村民集体组织的经济效益，同时也容易被当地村民所接受和认可。三是目标定位明确，可开发规模、质量等容易被获取和掌握。四是工程布置较为单一，资金规模量能够控制在可以接受的范围内。据估算，全市优质耕地交界、边缘或临近的可利用资源在2000公顷上下。土地整治增加耕地用于占补平衡如能突破政策瓶颈，必将为当前紧缺的优质耕地指标储备注入一针强心剂。

2.5 加强组织领导和部门协调

一是各级国土资源部门要主动向当地党委、政府汇报占补平衡政策的新变化、新要求，阐明面临的主要困难并提出可行的解决办法，为争取领导重视和决策提供充分的依据。二是各级党委、政府要坚决贯彻落实党中央国务院落实最严格的耕地保护制度要求，要为占优补优提供组织保障、财力保障。三是相关部门要站在政府的高度，摒弃部门利益，为占补平衡项目提供大力支持。四是项目所在地的乡镇、村、组要做好群众工作和相关协调工作，营造良好的施工环境，确保土地开发项目的顺利实施。

The Dilemma and Countermeasures of the Cultivated Land Requisition Compensation Balance in Chenzhou

Zeng Xiaoxu,Ou Yangzhong,He Bin
(Chenzhou Bureau Land and Resources,Chenzhou Hunan 423000)

Abstract:Chenzhou City locates on hill area,which aggravates the difficult of farmland balance besides the reason of high speed development.The lack of farmland reserve resources,none of the highquality resource,the big-gap among nature conditions and no seriously take from government are the problems which keep the farmland balance work at bay.The only way-out must gain the leader’s support firstly,and take useful methods like enforce the planning management,encourage the participation of social fund,advance peel-off and re-utilize the plough layer of farmland,study on boundary-exploit etc..

Key Words:farmland balance;problems;strategy

收稿日期：2016-1-11；改回日期：2016-3-7。

*第一作者简介曾晓旭，男 ，现任郴州市国土资源局副局长，党组成员 。

文章编号：1672-5603（2016）01-059-3

中图分类号：F301.21

文献标识码：A