美日韩海警执法体系与装备最新动向

祁 斌

我国是海洋大国，海域面积包括渤海全域和黄海、东海、南海的大部分及其可以管辖的专属经济区在内，共约470万平方公里。近年来，国家日益重视海洋执法力量的发展，不仅在2013年7月正式成立了中国海警局，更是积极推进海洋执法装备的发展。梳理美、日、韩等国家的海洋执法力量建设经验对我国形成高效的统一管理体系有重要的意义。

美国海岸警卫队

美国海岸警卫队（USCG）隶属于美国国土安全部，系唯一被国会授权于和平时期扮演执法角色的武装团队，也是美国在陆、海、空及陆战队以外的第五个武装力量，素有“第二海军”之称。作为海事军队，USCG专门负责处理各类海事执法事宜（职权涵盖领海及国际水域）及执行联邦管制规定，地位特殊。其前身为1790年8月4日创立的美国海关缉私船局（United States Revenue Cutter Service），因此可称得上是美国最悠久的海航部门。

USCG采用多层级组织结构，总部为位于华盛顿的海岸警卫队司令部，负责大西洋和太平洋两个防务大区的指挥和控制，大区司令部又负责分区司令部的指挥和控制，分区司令部则负责部门司令部的指挥和控制。其中太平洋防务大区下辖第11、13、14和17四个管区，大西洋防务大区则下辖第1、5、7、8和9五个管区。USCG共有全职、兼职和志愿者约87000人。其中全职人员约41000名现役军人和8000名文职人员，预备队约有8000人，可以在战争时期、国家紧急情况、自然或人为灾难需增加兵力时作为后备力量。

USCG的司法权有别于其他四个军种，部队受《美国法典》第十章以及相关典藉（第六、十四、十九、三十三、四十六章等）监管。正因如此，基于美国法典第十四章，部队可听命于国防部或直接奉总统令执行军事任务。

USCG的基本职责有三，为海事安全、海事保安以及管理海务事宜。法典第六章明文写有11个法定任务，这11个法定任务则可分为国土安全任务和传统任务两大类，具体如下：国土安全任务包括港口、水路及海岸保安（PWCS），毒品及移民查禁、防卫预备和其他执法行动。传统任务有海事安全、搜索及拯救、协助导航、海洋生态资源(渔政执法)、海洋环境保护及海冰事务。因涉及多项海事任务，并且部分具有军事化性质，为提高执行任务时的效率和作用，USCG在自身的发展中积累了多项行动原则，这些原则指导其有序且高效的运作。

图1：USCG的9大管区

1．目标清晰（Clear Objective）原则——在一项行动中，领导者计划和实施任务时，最重要的一项是将目标明确地告知下属，一旦确定目标，USCG便关注目标计划并予以实施。

2．有效存在(Effective Presence)原则——在合适的地点合适的时间具备合适的资源和能力。需要具备一定的资源维持能力，应保证后勤系统（例如人员、设备和资金）的可维持性。

3．统一行动（Unity of Effort）原则——海岸警卫队内部应该有效合作，并且应与政府和非政府组织进行有效的外部合作。

4．现场主动性（On-Scene Initiative）原则——要求USCG的成员能够在其自主权的范围内快速和果断地行动，而无需等待其上一级指挥官的决定。

5．灵活性（Flexibility）原则——能够采用相同的资源执行多项任务，并且能够适应不同的任务和环境。

6．管理风险（Managed Risk）原则——面对危险的工作环境，海岸警卫队需要采取三种方式降低任务风险。第一是准备，即在人员、装备以及任务环境等方面做好充足准备。第二是响应，即对自身职责和任务局势有着正确的理解和判断。第三是预防，即通过各种手段如导航辅助、确保设计建造及维护的质量等降低不利事件发生的概率。

表1：USCG主要海上执法船

7．约束（Restraint）原则——USCG人员有义务谨慎和约束地实施权力。

USCG的执法模式基本可算作是集中管理模式，它是美国海上唯一的综合执法部门，其职能覆盖了相当于我国海军、海警、海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门的大部分业务，它既是军队，又同时拥有广泛的国内法执法权，不但可以执行本部门的相关法律，还可以执行其他部门的法律规范，是一支海上综合执法队伍，是许多国家海上执法队伍建设的典范。

执法装备方面，USCG始终是基于体系、为适应自身职能而进行顶层规划，而不是一味追求装备的性能和数量。在更新和采购装备时，以9个管区的地理位置、水域面积、任务类别等为基准，明确实际所需装备的性能和数量，此外还要考虑到国家预算、装备寿命等。以USCG历史上最大的能力提升计划—“深水”（IDS）计划为例，其目的是对USCG进行现代化升级，采购新的舰船和飞机，对现役的飞机进行立竿见影的技术和装备升级。值得注意的是，该计划旨在不断提升USCG整体执法能力，而不是针对某一新型舰船或飞机。除了新建项目外，还包括对老旧舰船、飞机进行现代化改装和替换（如为巡逻艇和直升机安装首个海上指挥控制通信系统来处理卡特里娜和丽娜的灾后事务），实现这些平台与C4ISR系统的链接，形成一个强大的指挥、控制、搜索、打击体系。据称在实施“深水”计划后USCG走私查获数达到历史新高。根据这种思路，目前USCG旗下排水量100t以上的主要舰船如表1所示，此外还有数百艘各类救援和通用艇。

日本海上保安厅

日本的海上执法体系目前应该算是从分散制转为了半集中制，最主要的海上执法机构为日本海上保安厅（Japan Coast Guard，JCG）简称海保，成立于1948年5月1日，除此之外还有五个执法部门，分别是通商产业厅、农林水产厅、环境省、文部科技省和防卫厅。不过通过高效、多层次的政策协调，日本同样达到了对海洋综合管理的目的，正在向集中管理模式靠拢。

JCG借鉴了美国USCG的体制，它不仅是日本政府管理海洋的专门机构，而且还是日本海上准防卫体制和海上武装力量的一部分，平时归国土交通省管辖，战时则纳入日本海上自卫队。在任务细目上主要是海难救助、交通安全、防灾及环境保全、治安维持等任务，但实际上是海洋权益保全（领海警备、海洋调查），具体如下：①执行政府海上法令，监督海上法令执行，实施领海、港湾（包括港口、海峡）巡逻警戒，维护海上治安，维护海上交通安全；②实施海难求助，保护航运安全和渔业生产，调解海事纠纷；③保护海洋环境，防止海洋污染；④搜集海上情报，预防和制止海上犯罪，搜查、逮捕罪犯，防止海上走私、偷渡等犯罪活动；⑤实施航海保障，管理海上交通，测量航道，管理航标，提供航海资料，绘制海图，通报海上气象，发布航行通报和航行管制；⑥处理其他海上安全事务。执法依据为国家行政组织法第3条第2项及海上保安厅法第1条，此外，根据海上保安厅法第31条，海上保安官是由海上保安厅长官根据日本刑事诉讼法的规定任命的，执行司法警察职务。

JCG主要由本厅、地方管区海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四级机构和海上保安院校组成，总计各类人员约1．3万人，各类船艇450艘左右，飞机74架。本厅为日本海上保安力量的最高指挥机关，厅机关设总务部、装备技术部、警备救难部、海洋水文部、航运交通部五个职能部门，共划分11个管区，下辖70个海上保安部、61个海上保安署、14个航空基地、7个海上交通中心等事务所。

图2：海上保安厅11大管区划分图

JCG海上执法装备主要分为船艇和飞机两大部分，其发展规划也比较严谨，可谓是因需制宜。比如日本处于地震海啸多发的大陆板块衔接处，因此JCG的巡视船大多拥有完备的灾民安置能力；由于和邻国存在海上争端，从而针对性地发展操作性能极佳的高速巡视船。再从管区来看，除了第6管区，其余管区均配置有可远距离航行的大型直升机巡视船（PLH），可作为指挥中心，不同管区地理位置的不同，也造成了JCG在装备分配上有着较明显的偏向性。

举例来说，如第6管区，其重点是治理濑户内海内的航运交通，对于两岸林立的企业群进行警备及防灾减灾。此外，监督濑户内海的渔业、保护环境、警备海上自卫队的吴基地和岩国机场周边海域以及规范海上行为、警备伊方核发电站等也是重点工作。因此该管区主要是以小吨位的巡视艇（PC）和大型快艇（CL）为主，较大船型仅配置有1艘大型巡视船（PL）和4艘中型巡视船（PM），是11个管区中唯一一个没有配置PLH的管区。与之相反的是第11管区，由于该区管辖范围内有着钓鱼岛的存在，而近年来此海域除了不断有中国海军军事演习、日本政府进行资源调查等活动外，还经常出现大陆、香港、台湾的保钓人士登岛。因此，与其他管区配合在钓鱼岛巡视、警备就成了该管区的工作重点。此外，第11管区还是中国大陆、中国台湾、东南亚各国的偷渡组织走私团伙秘密勾结地，与冲绳县警察及税务机关配合打击走私也是该管区关注的重点。针对这种情况，该区目前配置有11艘较大吨位的巡视船和10艘小型巡视艇，以及11架飞机，其中包括2艘PLH，以及5艘高航速、强火力并搭载有4艘快艇的“波照间”级PL，而该型PL日本总计也只有9艘。此外，日本三菱重工为JCG建造的总计16艘新型千吨级巡视船“竹富”级，计划于2015年年初开始正式服役，基本都将配备到第11管区那霸海上保安部和石垣海上保安部，以执行对我国钓鱼岛的监控任务。

韩国海洋警察厅

韩国的海洋执法模式为集中制，其海洋执法工作主要是由大韩民国海洋警察厅（Korea Coast Guard）负责，该机构非战争时期归韩国海洋水产部（韩国的交通部门）管辖。海洋警察厅总部设于仁川市松岛东，职员共约10000名，内部机构分为6局23课，下属机构主要包括：东海、西海、南海这3个地方海洋警察厅（下辖16个警察署），直属的仁川海洋警察署、海洋警察教育院、海洋警察研究所、海洋警察整备厂等。

按照2003年韩国发表的国家海洋战略《韩国海洋21世纪》，韩国的海洋水产部需要完成6个管理目标，包括开发可能继续的海洋资源及保存海洋的环境、海洋的合并管理、提高船舶产业的竞争力、海洋安全及防止海洋污染，建设作为在东北亚上分配中心的中枢港湾，构筑水产资源及安定供给水产品，加强国际协作等，以实现“通过蓝色海洋革命增强国家海洋权利”的宏伟目标。在这个顶层规划背景下，作为韩国的三大警力之一（另两者为公共安全警察和消防警察），海洋警察厅也制订了一系列目标并明确了相应的职责，目标主要包括：发展和维持行动能力以确保国家海洋主权、国家认可的海上安全守护者、成为东北亚最重要的海事安全机构、发展和提升责任区域内的海上搜救响应能力、发展和提升保护海洋环境的能力、充分响应公众对行政服务的请求、不断改善组织和机构的营运；其职责主要包括：航空及海事搜救，海上保安，海上环境保护（防止海上污染及防止污染海底生态等），国际事务（快速阻止海上跨界犯罪等），航运安全管理，海上污染紧急应变等。其中，海上安全、海域和岛礁争议、渔业纷争等为海洋警察厅重点关注方向。

有了明确的目标和职责，韩国警察厅在执法力量建设上也就能针对性地进行规划。比如除了具备常规的巡逻、救助、消防和拖带等能力外，为了应对非法捕捞，韩国海洋警察厅还配置了大量的飞机和直升机，预计2020年总计将达到34架；为了应对岛礁争端，大量建造千吨级以上的大型舰船，目前其1000t级以上的舰船总计达38艘，且大部分的排水量超过2000t；为了警戒韩朝海上边界，防止朝鲜可能出现的一些不利举动，其舰船普遍配置有20mm舰炮和12．7mm机枪，在1200t级的“汉江”号巡逻舰上甚至还装备了1门“奥托·梅莱”76mm舰炮。此外，为了实现高航速，该舰的发动机不惜成本地选择了GE公司的LM 2500型燃气轮机。

需要一提的是，2014年5月19日，韩国总统朴槿惠在就“世越”号沉没事故向韩国国民发表的电视讲话中宣布解散韩国海洋警察厅，之后韩国国会于2014年11月7日修正通过“政府组织法”，将海洋警察厅的搜查和情报职能移交给警察厅，将海洋搜救、海洋警备职能移交给新设的国民安全处（直属国务总理）所属海洋警备安全本部，而大韩民国海洋警察厅亦于2014年11月19日0时起正式解散。虽然韩国海洋警察厅已经解散，但基础仍在，对其海上执法并不会产生太大的影响，因此依旧具有参考价值。

对中国海上执法力量建设的启示

按照2013年国务院机构改革和职能转变方案，国家海洋局中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责正在进行整合，已重新组建国家海警局，负责“海巡”事务的交通部海事局则维持不变。自此议论纷纷的“五龙闹海”已变身为“二龙管海”，可以说中国海洋执法体系已从分散制转变为半集中制，但整合适应过程可能会持续多年。若未来“海巡”也并入海警局，那中国海洋执法将从半集中制过渡到集中制，就如美国一样，这也是我国迈向海洋强国的趋势。当然，若各部门能配合默契，半集中制也未尝不可，就如日本这样，同样也能很好地进行综合海洋执法。不过无论是现在还是未来、半集中制还是集中制，新组建的海警局肯定是中国海上执法的中坚力量。

目前中国海警局下分北海、东海和南海3个海区分局，并在沿海省（直辖市、自治区）设置了11个地方总队，这种总-分的模式从结构体系上看类似USCG和JCG。不过中国的分法有别于美、日，美国和日本是以海区划分，再选择对应的陆上归属，而中国可能出于国情需要，是以省、直辖市和自治区划分，再各自负责所对应的海区。

从总体来看，此次中国海警局的组建是一种顶层设计，可以使中国海上执法力量的建设沿着大方向快速向前走。不过同时，由于在细节上并没有做出具体规划，因此在整合过程中会碰到许多问题。比如由于合并，从1983年3月1日开始授权给渔政、海监的法律已经无法执行，中国海警局目前急需解决法律授权问题。其他还包括人事问题、指挥管理问题、资源分配问题等，这些都亟待解决。有海洋局专家称，海警执法到底怎么干，职能是什么，程序是什么，现在没有严格界定。其实这些也可以参照美国和日本，当然也不能完全照抄，国情不同。

另一方面，从海上执法装备的发展来看，我国目前的力量也还不够，虽然已有大量新建项目上马，甚至包括万吨级的海警船，但从需求面来看依旧短缺。仅就东海而言，我国主要的争端对象日本，其现役和计划中的各类巡视船（不包括小吨位的巡视艇）就有近100艘，且船型分配合理、性能优秀。而我国目前虽然各类海上执法船（包括手持订单）从数量上较日本有明显优势，但不要忘记，中国不止一个东海需要执法船，北海和南海同样存在争端，同样需要大量执法船，且南海海区也要比东海大得多，形势也更复杂，而日本的大部分精力则都放在了中国身上，其近期的千吨级新建项目主要就是针对钓鱼岛争端。

中国未来该如何发展自己的海上执法力量呢？其实这也类似于美国、日本和韩国，当然这里不是说要建造像他们那样的舰船，而是要学习其因需制宜的发展方式，如美国的远洋及防务需求、日本的灾害及岛屿争端需求、韩国的渔业纠纷和边界警戒需求等。具体来讲，大致可以分三步走，首先是要了解各海区的主要情况和所面对的问题；其次是认清自身的职责、能力等；最后就是根据自身的问题进行补足、加强，或者调整。就以北海、东海、南海三大海区为例，大致情况如下：北海区面临中韩渔业纠纷，因海域限制，当以轻型快速执法船为主，重点是护渔缉私；东海区面临钓鱼岛、苏岩礁争端，面对日韩两大势力，应以大中型舰船为主，同时还要重视舰船航速，以应对日本千吨级高速巡视船；南海区海域最大、形势最复杂、任务最重，主要为护渔护礁，目前需要高续航力的大型舰船，在实现日常巡逻的同时，还可兼顾岛礁、渔船补给，日后当中国在岛礁建设中取得一定成果后，中小型舰船也将更有用武之地。

选择合适的船型对海警的远期规划具有重要意义，总体来看，1000吨级、2000吨级和3000吨级的舰船将是海上执法的主力军，尤其是1000吨级，日本和中国均在大量建造。但对中国来说，目前这些舰船依旧不够，2000吨级只有3艘，1000吨级对于我国如此广博的海域来说也不算多。不过不能遗忘的是，相关人员培训也要跟上，否则将产生有船无人的尴尬局面。此外，海警的航空巡逻也应加快建设速度，除应用固定翼飞机外，应尽快形成直升机巡逻能力。直升机巡逻既便于在船上部署，也便于巡逻取证登临嫌疑船只，有利于海上追捕和南海海区岛礁补给以及人员救护。另外还有一个重点就是指挥通信系统，目前中国海警的指挥系统主要还是沿用以前海监的模式，这对于整合之后的海警局来说肯定不太“合身”，这方面比起美日韩等国来说差距不小，而指挥通信系统堪称是整个体系的纽带或粘合剂，不可等闲视之。