重庆完善第三方参与立法机制

周振超 李英

近年来，重庆市人大及其常委会开展的委托第三方参与立法起草、法规清理等工作走在全国前列。然而，与重庆立法的创新实践相比，理论研究尚未及时跟进，鉴于此，本文以重庆市人大开展的委托第三方参与立法为研究对象，力图归纳其类型、运作机制、经验和需要改进之处，在此基础上，提出完善第三方参与立法工作的对策性思路。

近年来，全国人大和有制定地方性法规权限的地方人大在完善立法工作方式上进行了诸多探索。其中，委托第三方参与立法工作是一项具有开创性意义的实践。

直辖18年以来，重庆市人大及其常委会以提高立法质量为重点，深入推进科学立法、民主立法，实现了速度、质量和特色的有机统一。其中，委托第三方参与立法起草、法规清理等多项工作，走在全国前列。

第三方参与重庆立法的

实践探索

重庆市人大结合市内法学资源雄厚的优势，在委托第三方参与立法方面进行了具有创新性的实践探索。

重庆市委托第三方参与地方立法主要体现为：立法前评估和调研、立法起草、立法后评估、法规清理等四个层面。

委托第三方参与立法前评估或调研。

立法前评估和立法调研是实现科学立法的基础性工作。2007年，市人大委托重庆律师协会进行《重庆市未来五年（2008-2012年）地方法规立法需求》和《〈重庆市中介组织管理条例〉立法调研》两个项目的立法调研。受托方重庆律协成立两个调研组，超过1000名律师和300家律师事务所参与调研，历时5个月提交两份调研报告，完成委托任务。

2015年5月，市人大法制委委托重庆市社会科学院评估《重庆市志愿者服务条例（草案）》。受托方组织课题组，邀请政协、街道办、律所、西南政法大学等相关人员共同参与，通过座谈会、学术沙龙、调查等多渠道收集信息。这标志着市人大常委会探索开展重要法规案表决前风险评估机制正式启动。

委托第三方参与立法起草。

委托第三方起草法规草案是完善立法工作的重要途径。从近年的实践看，委托方多为高等院校。1998年，市人大委托西南政法大学起草《重庆市司法鉴定条例》，是全国首创之举。此后，委托立法项目逐渐增多，在委托起草的法案中，已有4部出台，还有2部处于起草过程中。

委托第三方参与立法后评估。

制定的法规是否“管用有效”、能否“立得住、行得通、真管用”，关键看实施效果。由于第三方具有利益中立、专业化程度高、熟练掌握社会调查技术等特点，委托其进行立法后评估工作，评估效果相对客观、准确和公正。2013年，重庆市人大委托西南政法大学评估《重庆市科学技术投入条例》等4部法规。2014年，委托西南政法大学对涉及企业发展法制环境的747件规范性文件进行评估，从而为相关地方性法规和规范性文件“立改废”提供了参考建议。

委托第三方参与法规清理。

直辖后，重庆市分别于1997年、1999年、2001年、2004年和2011年进行了五次法规清理。前四次是为适应直辖、入世、行政许可法、行政处罚法及行政强制法等针对经济发展和上位法而进行的专项清理，涉及140多件法规。2011年是一次全面清理。其清理基本采取的是“人大主导”和“部门参与”模式，发挥了人大立法的主导性和部门业务专业化的优势。

2013年6月，市人大委托西南政法大学清理现行195件法规和176件政府规章，变以前的内部清理为委托清理、变专项清理为全面清理，将立法实务与专业研究充分结合。“此举为全国首例，对全国各地的地方立法具有明显的示范意义。”

委托第三方

参与立法的运行机制

目前，重庆市已初步形成人大委托第三方参与立法的委托机制，即组织领导机制、沟通会商机制、协调支持机制、成果验收机制、成果运用机制。以西南政法大学受托完成195件法规清理为例，运行机制体现出以下特点：

启动阶段：搭建专门的组织架构和领导班子。

委托方重庆市人大常委会首先明确合法性、适当性、实效性和技术性四大清理标准，提出委托清理的目标、原则、重点，与受托方签订协议书。受托方组成以校长为组长、分管副校長为副组长的项目专项工作组和6个分项目组，组织学校骨干教师100余人参与。

为了将法学实务与法学研究充分结合，西南政法大学在已有的“西南政法大学地方立法研究院”基础上，牵头联合市人大、市政府法制办和市发改委创建了“重庆市地方立法研究协同创新中心”，组建了地方立法理论、地方立法评估、地方立法起草研究团队。协同创新中心的成立，为承接和参与地方立法提供了平台支撑。2013年7月，该中心被批准为第二批“重庆市2011协同创新中心”。

2014年6月，重庆市人大常委会委托“重庆市地方立法研究协同创新中心”对重庆市企业发展制度建设情况进行评估。评估范围扩展到经济社会发展法制环境领域。

清理阶段：形成实时的沟通会商机制和有力的协调支持机制。

市人大和市政府法制办与西南政法大学共召开14次清理工作专题会，委托双方每两周进行1次协调沟通。市人大常委会到西南政法大学检查指导11次，跟进督促工作。市人大常委会还组织有关部门和自治县支持协助西南政法大学进行相关调研，构建了良好的支持机制。为高质量完成受托任务，受托方整合了重庆大学、西南大学等学校的力量，前后有超过500位法学教师参与其中，组织了5次以上的专家论证会和3次专题研讨会。

完成阶段：实行严谨的成果验收机制和灵活的成果运用机制。

受托方提交法规清理总报告和195件单项报告，综合运用各种方法查找出数百个问题，提出了“适时废止”、“尽快修改”、“选择性处理”等7种共787条立法建议。市人大常委会成立了由常委会主要领导为组长的成果评审验收领导小组，组织了7个评审工作组。在验收中，就有分歧的40项法规与西南政法大学沟通交流。

对于清理结果，常委会启动相应“立改废”程序。一是与立法规划衔接，对“尽快修改”的58件法规进行重点研究，将其中条件相对成熟的34件纳入五年立法规划；对建议立法的《重庆市食品安全条例》等15项法规纳入2015年立法计划或尽快启动的立法项目。二是启动修改程序，对单项报告中建议修改的法规，常委会启动了对《重庆市产品质量监督管理条例》、《重庆市人口与计划生育条例》等法规的修改工作。三是启动废止程序，对“建议废止”的法规，常委会将《重庆市商品市场交易管理条例》等3件法规废止。市人大借脑借智，委托第三方参与地方立法，提高立法质量的作用初见成效。

完善第三方参与立法的

基本方向与主要思路

委托第三方参与立法还处于探索阶段，就全国层面而言，尚未形成成熟的机制。为了确保制定的法规“立得住、行得通、真管用”，委托第三方参与立法工作仍需在实践中进一步完善。

人大主导，全程掌握委托主动权。

委托第三方参与立法的前提是人大掌握立法主导权。人大及其常委会在委托工作的各个阶段均要有所作为。

在委托启动阶段，人大及其常委会应该明确哪些项目需要且能够委托，哪些项目需要引入第三方甄选和竞争机制。第三方有专业优势，但并不是所有项目都适合委托，选择需要委托且能够委托的项目才能发挥事半功倍的参与效应。同时，需要构建一个竞争性的甄选第三方机制，即利益中立的第三方必须有实力、有能力、有经验。尝试通过公开招标的形式向国内有实力第三方机构公布参与立法的内容，以合同的形式规定委托方、受托方的权利和义务。

在委托实施阶段，人大指定专门机构或工作人员负责与委托方进行联系，为第三方开展调研提供帮助和指导，提供一些必要的资料，负责联系相关政府部门进行专题调研；以委托方身份适时跟进督促工作，充分表达委托方意愿；引入公开听证等手段，以保证委托成果的针对性、可操作性和立法的民主性。

在委托完成阶段，人大对成果进行严格验收并对具体运用进行充分的讨论。第三方完成的工作报告、法规草案是对人大立法工作的一个参考建议，成果能否应用、如何应用还需要市人大、市政府法制办、相关政府部门根据法治原则和具体情况再研讨。在此阶段，人大还需要加强向相关专家学者的咨询工作，健全专家智库机制。尤其需要考虑委托立法的效果如何评估等问题。

依法委托，完善相关制度。

“第三方”参与立法工作本身也应通过法律法规的形式加以确认，才符合“依法治国”的原则要求。第三方的认证甄选、委托事项的选择、委托經费的收支、委托程序的演进、委托成果的验收运用等，均需纳入法律制度内。

2013年出台的《重庆市地方性法规立法后评估试行办法》规定，“评估机关根据需要，可以将规章的立法后评估或者立法后评估工作中的部分事项委托有关高等院校、科研机构、社会团体、中介机构等单位具体实施”，并对第三方的甄选条件做了具体规定，使立法后评估实现了制度化、常态化。在此基础上，委托第三方在立法前参与、法规起草、法规清理层面的制度设计需要跟上实践进度，实现依法委托。

开门立法，公众参与，充分协调各方利益。

在第三方完成委托工作过程中，人大要组织相关利益主体表达诉求并督促第三方充分吸纳相关利益方的意见，以保证立法体现公众利益，即不能搞关门立法。尤其是在立法前后的评估中，更要强调在公众广泛参与的基础上，充分协调各方利益，以保证立法的前瞻性和实用性。

（作者周振超系西南政法大学政治与公共管理学院副院长，教授，硕士生导师，李英系西南政法大学2014级政治学硕士研究生）