开门立法中存在的问题及建议

董有恒

推进开门立法的实践探索，应该从开门立法的基本要求出发，着重发挥立法机关的主动性，建立社会公益组织服务机制，完善相关立法法律制度，进而为社会主义法治建设奠定坚实基础。

开门立法在我国的实践虽然由来已久，但仍然存在许多问题和不完善之处。党的十八届四中全会提出：“深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”这为开门立法法制化奠定了思想基础。

开门立法的基本要求

推进立法信息公开。公众对立法项目的深入了解是其能够依法参与立法，表达立法意见的前提。推进立法信息公开，不仅要拓宽公众获取立法信息的途径，还要丰富公开信息的内容，从而加深公众对立法项目的理解和思考，进而形成系统的立法意见和建议。

拓宽公众参与途径。我国人口众多、地域辽阔，不同地区之间的交通、媒体、通讯和互联网的发展存在较大的差异。经济欠发达地区的公众能够有效参与立法的途径较少，且参与途径和成本较高。这就需要我们拓宽各种参与渠道，切实保障不同人群参与立法。

保障公民表达自由。公众参与立法的价值并不在于其专业性，而在于其最广泛地反映人民的意志，是法律权威性的重要来源。因此，无论公民所表达的意见是否科学、专业，是否完善、系统，都应当得到立法者的重视，并经过充分的讨论而得到合理采纳。

完善科学立法决策。科学的立法决策要求立法者必须在集思广益的基础上充分讨论各项立法意见，权衡各方利益冲突，依据严格的立法程序，提出“各方均可接受、至少可以容忍”的法律草案。

开门立法实践中存在的问题 公众参与立法的热情有待提高

在全国各地，开门立法遇冷的案例不少。公众参与的热情不高，并不能说明法律草案的完美或者社会满意度的提高，其背后的缘由值得我们思考。

在大多数人看来，法律属于庙堂文化，虽然与人们的生活息息相关，却是普通人难以企及的。立法是一种专业性极高的工作，逻辑严谨的法律语句，如果没有详细的注解和说明，普通人难以理解其中的含义，也就无法参与其中；缺乏广泛、深入的宣传和讲解，公众不明白自身利益与立法之间的关联性，自然就降低了其参与立法的积极性；许多群众因为文化水平的限制，无法用文字或者专业的语言将基层群众的意见传达给立法机关；公众参与立法缺乏经济保障，还要付出时间和精力成本。

公众参与立法的途径缺乏法律保障

现行法律关于公众参与立法途径的规定大多是原则性和模糊的文字表述，缺乏强有力的法律保障。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。至于具体的参与途径，立法法仅仅通过列举的形式规定：“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，但对举办座谈会、论证会、听证会的程序、时间、地点、参加人员和会议结果的公布及应用等，都没有详细的规定。

此外，立法法第三十六条第二款规定：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会”，但何为“重大”，法律规定却模糊不清，从而导致立法机关的裁量代替了法律的强制性规定。最终公众能否参与立法、如何参与立法，则完全由立法机关决定。

公众参与立法的效果缺乏反馈机制

许多立法机关虽然不止一次举办立法座谈会、论证会或听证会，甚至经常发布法律法规的征求意见稿，但是社会各界对公众参与立法的效果仍然未置可否。这一现象源于立法机关缺乏反馈机制。

我们能够看到的反馈信息仅仅是立法机关在网络和报纸上公布的参与人数、意见条数等寥寥无几的数字。却鲜少听闻立法机关采纳了多少意见，采纳了什么意见，如何回复公众的意见等反馈信息。

如果立法机关仅仅是“听”意见而没有具体的反馈，那么公众参与立法的制度就会流于形式。如果立法机关在各种会议和征求意见之后，没有公布对公众意见的处理情况，那么人们自然会认为立法机关没有听取公众意见，甚至认为这是立法机关的“作秀”，进而对征求立法意见的活动产生抵触情绪。这与开门立法的理念背道而驰。

立法决策对公众意见论证不充分

目前，听证会是征求立法意见的主要形式之一，而听证会往往由立法机关主持，参会代表每人大约有十分钟的发言时间，缺乏代表与代表之间、代表与立法机关之间的交流、讨论甚至是辩论。

在缺乏交流平台的条件下，公众的意见往往各执一端，较为零散。这让立法机关采纳公众意见成为一项浩瀚的工程。在陈述式的表达中，公众也难以全面地表述个人诉求的深刻道理。只有通过不同观点之间的充分争辩与融合，才能让立法者听到更多民众的心声，才能让立法者看清问题的本质，才能让立法决策更加科学、贴近实际。

完善开门立法的建议 公开立法信息开展立法民调

由于公众对立法信息的获取渠道有限，所以立法机关应当主动将相关立法信息通过公众熟悉的、容易接触的媒体渠道发布给社会公众。例如，电视、广播、微博、微信、报纸、杂志、公交、地铁和基层宣讲等多种方式。

立法信息应当包括从立项到法律草案，从立法审议到议案表决等全部立法资料，并且应当附有法律专家的详细注释，必要时应当通过主要媒体向社会发布立法前评估报告或者就焦点问题进行公开辩论。

立法机关的法律委员会或者专门委员会应当就相关立法议案在关键地区和群体中进行科学的民意调研，主动向社会公众征集立法意见。如此一来，既能够让公众更加详细地了解立法动向，使群众提出的立法意见更具针对性，同时又可减少公众参与立法活动的成本。

充分发挥行业协会、中介机构等社会组织的群众代表作用

公众在参与立法争取自身利益时，往往是势单力薄的。这就需要有一个专业的社会组织（利益集团），通过运作各项社会资源，代表社会公众参与立法活动，为该群体在法律源头上争取合法权益。

我國应当借鉴外国社会组织发展的经验，鼓励、扶持公益性社会组织的发展，充分发挥行业协会、中介机构等社会组织的群众代表作用。

完善立法法对公众参与立法的规定

立法法对公众参与立法的原则性规定，开启了我国开门立法实践的法制化进程。但是，公众参与立法仍然缺乏具体的法律保障。

首先，立法法应当严格规定立法征求意见、座谈会、论证会、听证会的程序，保证公众依法参与立法的权利。在征求意见的立法程序中，立法机关应当从“倾听者”转变为“参与者”，社会公众应当从“倾诉者”转变为“游说者”，应当将立法话语权从立法机关的完全掌控中向社会公众倾斜。

其次，立法法应当规定立法机关在征求意见座谈会、论证会、听证会之后及时向社会反馈对公众立法意见的统计、讨论和采纳情况，并针对焦点问题作出必要答复。

再次，立法法应当规定公众参与立法活动的必要费用，包括交通费、通讯费、食宿费、误工费和资料费等，由立法机关给予适当的经济补偿。

（作者单位：宁夏大学政法学院）