加强审计能力建设，实现审计监督全覆盖途径的研究

黄子明

摘 要 审计全覆盖是新形势下完善国家治理的要求，是审计保障和监督的全方位“升级”。审计全覆盖包括对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计的全覆盖。目前，实现审计全覆盖面临的主要困难和问题有审计力量不足、审计管理模式和审计组织方式不尽适应、审计方法及技术手段相对滞后、审计队伍专业胜任能力差距较大等。必须强化审计能力建设，通过改革创新体制机制，加强审计队伍的增量提质升级，创新审计方法和审计技术手段，强化国家审计、内部审计、社会审计“三轮驱动”等途径和对策，提升审计能力，推进审计全覆盖。

关键词 审计监督 审计全覆盖 审计能力 创新

审计监督是党和国家监督体系中的重要组成部分，在依法治国中有着重要地位和作用。党的十八届四中全会在“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”中，明确提出要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，赋予了审计工作新的内涵和要求。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，就完善审计制度，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，推进审计职业化建设，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，切实推进审计全覆盖等重大问题做出了决定。

一、实现审计全覆盖面临的主要困难和问题

审计全覆盖是新形势下完善国家治理的要求，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求，是审计保障和监督的全方位“升级”。对审计机关来说，既是机遇又是挑战。从目前的实际情况来看，实行审计全覆盖还面临着不少困难和问题，主要有：

（一）审计任务繁重与审计力量严重不足矛盾突出

审计全覆盖任务重，要求高，而目前各级审计机关的人力资源十分有限，审计力量不足的矛盾非常突出，以现有的审计力量，实现审计全覆盖的目标，审计任务和难度是非常大的。

（二）审计计划管理模式和审计组织方式与审计全覆盖要求不尽适应

由于体制、机制等原因，国家审计对象分属中央和省、市、县各级地方审计机关管辖，在审计的计划管理和审计项目组织管理上，不免存在条块分割、力量分散等情况，这种“分灶吃饭”的审计计划管理模式和审计项目管理方式与审计全覆盖的要求不尽适应。

（三）审计方法、技术手段相对滞后

随着经济社会的发展以及信息化的快速发展，以往的审计方法和技术手段已不适应新的形势的要求。但由于受自身条件所限，地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对滞后，与国际、国内先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距。

（四）审计队伍专业胜任能力与审计全覆盖的要求差距较大

审计全覆盖对审计人员的知识、经验、技术、能力提出了新的更高要求，需要更多的一专多能型的复合人才和高端人才。但目前地方审计机关审计队伍专业结构比较单一，审计人员以财务会计专业为主，投资融资、环境保护、法律、计算机、工程、经济管理等专业人员偏低，复合型高素质的审计人才非常缺乏，专家型审计人才更是寥寥无几。

从以上分析可见，制约审计全覆盖实现的主要矛盾是审计能力的差距。实现审计全覆盖，必须要抓住主要矛盾破解难题，强化审计能力建设。

二、加强审计能力建设，推进审计全覆盖的途径和对策

（一）改革创新体制机制，提升审计能力

（1）加大改革创新力度，突破制度瓶颈，进一步完善审计制度。要认真落实并执行中央出台的关于完善审计制度若干重大问题的框架意见，以及关于实行审计全覆盖的实施意见等相关配套文件，创新体制机制，强化审计队伍建设，提升审计能力和水平。逐步形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。

（2）创新审计资源管理方式，优化审计资源配置。一是要加大资源整合力度，科学统筹，合理配置审计资源，整合审计力量，对重大的全国性、行业性、区域性的审计项目，加强各专业、跨区域联合审计和协作，统一组织、整体作战，条块结合，发挥各自优势，形成规模效应。二是各审计机关要优化机构设置，合理调整和搭配审计力量。在充分利用已有审计成果、协助外调有关资料等方面加强合作，相互支持。

（3）创新审计计划管理，实现审计计划全覆盖。要提高审计项目计划制定的科学性。在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，编制中长期审计项目规划和年度计划，消除审计监督盲区。要把握审计对象、审计范围、审计重点，重复审计，实行审计计划的全覆盖。

（4）创新审计组织方式，提升整体工作效能。一是灵活运用“上审下”、“交叉审”、统一编组、扁平化管理等行之有效的组织方式，既保障审计的独立性，又提高工作效率。二是将“上审下”与“同级审”、“交叉审”与“联合审”，“就地审”与“送达审”，“事后审”与“事中审”及“分阶段跟踪审”有机结合，做到一审多项、一审多用、一审多果，减少重复进点、重复取证、重复征求意见等环节。三是充分利用行业审计和专项审计调查覆盖面广、涉及单位多的优势，集中力量，重点突破，全面揭示和反映问题，发挥审计监督的整体性和宏观性作用，增强审计监督整体效能。

（二）加强审计队伍的增量提质升级，提升审计能力

（1）增加审计人员编制和聘请专家，充实审计力量。要根据审计工作的任务量，科学测算审计机关人员编制总量，充实审计机关尤其是基层审计机关人员力量，解决审计工作任务量与人员规模比例严重失调的问题。建立相关经济领域专家库，聘请专家参加审计工作，特别是对专业技术性较强的科技创新、工程建设、环境保护、生态环境评估、经济与社会发展规划、计算机信息技术等经济领域的审计工作，不求所有，但求所用，缓解审计任务重与审计力量不足的矛盾。

（2）改进审计人员准入制度，优化审计队伍结构。完善审计机关人员准入制度，一是根据公务员法和审计职业特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，建立审计专业技术类公务员职务序列。二是构建多元化结构审计队伍，引进和充实高层次、高素质、多门类、复合型的专业人才，包括法学、经济学、管理学、统计学、信息化技术、工程建设、环境保护等多学科的专业人才，扩大有实际经济工作经验的人员的比例。三是加强审计人才交流和岗位交流力度。审计机关主要负责人要异地任职，避免受地域、人情等社会因素的影响，保证审计独立性。上下级审计部门之间、审计机关与经济管理部门人员之间通过交流任职、挂职锻炼、轮岗交流等形式，拓宽审计人员的视野和知识面，培养复合型人才。

（3）完善审计干部教育培训机制，提高审计人员的专业能力。增强审计干部教育培训的系统性、计划性和科学性。采取分级管理、分类培训等办法，满足审计人员不同层次的学习需求，立足审计工作实际，加大案例教学、审计模拟实验室及网络培训学习平台的应用和推广力度，不断提升审计人员的实战技能，拓展思路、开阔视野，尽快提升专业能力。

（4）推进审计职业化建设，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度。根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，确保审计队伍的专业化水平。实施审计人员职称与薪酬待遇挂钩的办法，提高审计干部队伍的职业化水平和履职能力。

（三）创新审计方法和审计技术手段，提升审计能力

（1）创新审计技术手段，构建大数据审计工作模式。推进审计信息化建设，加强计算机数据审计和计算机辅助审计。适应大数据审计需要，构建国家审计数据系统和数字化审计平台，逐步建立审计数据中心，依托大数据分析平台，运用大数据技术，加大业务数据与财务数据、单位数据与行业数据以及跨行业、跨领域数据的综合比对和关联分析力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，扩大审计监督的广度和深度，提高审计效率。

（2）创新审计方法，提高审计质量水平。改变过去“眉毛胡子一把抓”、“账簿凭证全面翻”的陈旧方法，创新审计方法。一是运用审计重要性与审计风险理论，以及审计风险模型，准确判断审计重要性水平，评估审计风险并采取应对措施，突出审计重点。二是以内控制度测评为入口，对被审计单位内控制度的健全性、符合性进行测评，找准内控薄弱环节和审计突破口。三是以资金流向为主线，向资金收付的单位、环节和项目延伸，顺藤摸瓜，发现问题，揭露严重违法违纪问题和查处大案要案。四是对涉及经济安全的重点领域的重点资金实行动态风险监测，实现审计监督关口前移。

（3）突出重点，打造财政审计、经济责任审计、投资审计三个综合性审计平台。一是构建财政审计平台。按照财政审计大格局的要求，以预算执行审计为主体，囊括部门预算执行审计、专项资金审计、社保资金审计、税收征管审计等专业审计，丰富预算执行审计内容。二是构建经济责任审计平台。将经济责任审计与预算执行审计、财政财务收支审计、绩效审计、专项审计结合起来。三是构建政府投资审计平台，将招标控制价审计、全程跟踪审计、竣工决算审计结合起来。扩大审计覆盖范围，放大审计效应，提高审计效率。

（四）国家审计、内部审计、社会审计“三轮驱动”，提升审计能力

国家审计、内部审计、社会审计这“三驾马车”构成了我国审计监督体系，要在国家审计主导下，充分发挥内部审计、社会审计的作用，“三轮驱动”，形成审计机关、内部审计、社会审计共同作战的整体合力。

一是要加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。要按审计法的规定，加强对内部审计工作的业务指导和监督，强化内审机构和队伍建设，把内部审计作为国家审计的“第一道防线”，有针对性、有重点地指导内部审计机构有效地开展工作，合理运用内审成果，为审计机关的深度审计创造条件、奠定基础。一些大的行业审计或审计调查可以抽调内审人员参加，采取“以审代培”、“并肩作战”的实战培训方式。运用好内部审计力量开展审计基础性工作和督促审计整改，提高审计监督成效。

二是有效利用社会审计力量。特别是在专业技术性较强的投资建设项目审计、资源环境审计、经济责任审计、绩效审计上，靠审计机关自身技术力量难以完成，可以采取聘用制、购买社会服务等方式，充分利用社会审计力量，弥补国家审计人员不足和专业化程度不足。一方面，审计机关可以根据有关规定，除涉密项目外，根据审计项目实施需要，向社会购买审计服务；另一方面，在审计力量不足、相关专业知识不能满足审计工作需要时，从外部聘请相关专业人员参与审计。

（作者单位为广州城建职业学院）

参考文献

[1] 中共中央办公厅，国务院.关于完善审计制度若干重大问题的框架意见[S]. 2015.

[2] 中共中央办公厅，国务院.关于实行审计全覆盖的实施意见[S]. 2015.

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[7] 严畅.实现审计全覆盖的初步探讨[J].审计月刊，2014（3）.

[8] 李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议[J].审计月刊，2014（2）.