上海市徐汇区居民自治的现状分析与对策建议

摘 要 近年来，各地都把城市社区居民自治作为社区管理向社区治理进行转变的关键，在创新机制、固化模式等方面进行不断探索与实践。居民区是社会治理的基本单元，本文通过对上海市徐汇区社区居民自治现状进行梳理，总结经验和分析困难，提出进一步的对策建议。通过培育发展各类居民自治组织，以激发基层活力、促进居民区和谐稳定为目标，探索适合特大型城市规律和特点的城市社区治理模式。

关键词 居民自治 自治组织 社区治理

近年来，城市社区建设过程中遇到的许多政治、经济、社会问题，开始迫使政府由社会管理向社会治理转变，社会治理这一概念渐渐被社会大众接受，并成为我国政府执政的重要理念。费孝通认为，随着社会主义市场经济的深度发展，当代中国的社会结构也发生了新的变化，社区的居民内部必然形成了不同的关系和组织结构，在外部就必然要求新的管理模式和服务方式，这就要求社区建设中应当确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。在当前的社区建设中，不仅需要政府参与，更需要社区自治组织和社区居民的广泛参与，一个多元主体参与、社区居民自治的社会治理时代已经悄然到来。

一、居民自治的理论背景

（一）社区民主理论

这是一种将基层民主与社区自治相结合的理论，国内研究主要以费孝通、雷洁琼为代表，主张居民自主自治是基层民主的重要实践形式，主要观点为：社区民主对整合基层社会具有重要作用。社区居民自治是城市居民群众依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是社会主义民主在城市社区的广泛实践，这种实践有利于团结基层社会，整合各方意见和资源。社区民主对民主政治建设具有重大影响。社区民主是中国社会转型的主要内容，是社会主义民主政治发展的必然要求，有利于培养居民的民主自治意识，形成现代民主国家的基础，对于我国政治体制改革意义深远。

（二）公共治理理论

20世纪80年代，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起，推动新公共管理理论获得长足发展，主要表现之一就是“公共治理”理论的产生和发展。20世纪90年代，以俞可平等为代表的中国学者将学术触角敏锐地伸向这一理论前沿领域，把“公共治理”理论引入国内。“公共治理”理论强调特定范围内各类主体之间的多向互动与影响，以及公共事务相关主体对于社会事务的平等参与，是各类主体围绕社会事务的协商互动。相对于“管理”在内涵上的单打独斗与居高临下，“治理”的提出是理念上的一个巨大进步，有利于促进社会参与、激发社会活力、维护居民利益。

二、徐汇区居民自治的实践和探索

为了促进社区居民自治，加强和创新社会治理，近年来徐汇区积极参加上海市居委会自治家园创建活动，努力探索城市社区居民自治的典型模式，各居民区自治内容丰富多彩，自治主题和平台机制也各不相同。

（一）典型案例

（1）“绿主妇，我当家”——凌云街道梅陇三村居委会的低碳环保自治行动。梅陇三村居委会积极引导培育居民区内各类自治组织，共同参与小区的自治管理工作。“绿主妇”议事会是一支由居民区家庭主妇为主体力量构成的服务管理自治组织。这些主妇们原先把精力放在家庭生活中，在居民区党总支和居委会的引导下，部分家庭主妇自发组织起一支以“绿主妇，我当家”为主题的低碳环保行动小组，开展环保知识宣传、社区垃圾减量等活动。

（2）灯塔下的自治家园——斜土街道江南新村居委会的船长俱乐部。江南新村居委会深入挖掘小区原“江南造船厂职工新村”的历史特色和文化沉淀，创造性地提出了“灯塔指引下的一个平台三个方阵”的自治管理新格局。居委会发挥了“灯塔”的指引作用，积极推动社区居民、群文团队和共建单位三方的力量，形成了“船长俱乐部”这一社区自治平台。

（二）自治类型

（1）从发动机制上看。按产生自治行为的原因和触发点不同主要分为两类： 1）兴趣引导型。社区中有许多由于居民共同爱好、共同背景而自发成立的群众团体，这些团体在自我运作、凝聚居民的同时，引导居民积极参与社区事务，成为居民自治的有效主体和平台。例如，虹梅街道航天新苑居委居民以社区舞蹈、合唱等兴趣爱好小组为基础，成立以“安心、舒心、爱心、开心”的“四心”活动室，在积极开展各类活动的同时，参与到小区平安巡逻、帮困互助和志愿服务中来，为居民提供讨论小区重大事项的场所与平台。2）问题导向型。小区居民为解决小区一些重点问题和突出矛盾而自发组织起来，群策群力，共同推动问题解决，从而实现自我组织、自我管理。例如，湖南街道是典型的老弄堂社区，弄堂间差异大、问题多，物业管理缺失。弄堂居民为解决弄堂管理问题，自发成立“弄管会”，自我管理弄堂保安、保洁、绿化等问题。

（2）从运作机制上看。既有对小区公共事务广覆盖的综合性自治平台，也有聚焦某一难点热点问题的专项型平台。1）综合型自治。在居民区党组织的领导下，成立由居民代表、业委会、物业公司等各方参与的综合性社区自治平台，对小区的整体事务进行协商处理。例如，凌云街道闵朱居委通过搭建自治联席会，凡是居民关心的社区公共事务，都通过“三会”进行讨论、协商，形成建议后，提交自治联席会。2）专项型自治。主要针对某个具体的公共事务开展居民自治活动，主题和参与对象都较为明确，有一定的专业化需求。例如，田林街道通过项目化购买，引入社会组织“和房家园物业指导中心”，为小区居民提供物业管理、业委会运作等方面的专业咨询服务，化解减少了大量物业管理问题。

（三）主要问题和原因分析

（1）居委会行政事务压力依然沉重——自治的时间与空间相对不足。居委会工作的行政色彩越来越强烈，居委协助基层政府所做的事务性工作随着政府职能扩充不断增多。随着条线工作不断下沉，街镇承担着越来越多的工作，最终不少工作都是要通过居委完成的，居委会也就变成了社区管理的神经末梢和政府职能落实的前沿阵地。

（2）居民参与度不够，参与意愿需要加强——自治的议题和平台相对缺少。由于当前社会人员流动性大、社会阶层分化较大、社会思想多元，居民参与自治的意愿还很参差不齐。目前社区公共事务的处理，大部分还停留在政府自上而下的推销任务上，缺失基于居民实际生活需要和自发意愿的建构方式。

（3）缺乏制度保障，自治水平有待提升——自治的能力和活力相对缺乏。目前，徐汇区居民自治总体上还处于“自发”阶段，既有“百花齐放”的特点，也存在因人而异、因人而废的情况，缺乏一套成熟可复制的自治制度来保障居民自治项目的持续性。

三、徐汇区深化居民自治的对策建议

随着基层社区建设的不断深入，“社区营造”应当成为社区居民自治的发展方向和目标，即要以社区共同体的存在和意识为前提，通过居民自治，推动社区居民群众积极参与社区公共事务，凝聚社区共识，增强居民的归属感、责任感，让各类社区居民建立起自己属于这个社区的观念。

（一）社区再动员，提高居民参与意愿

居民自治除了转变政府职能，如何进行社区居民的社会动员，调动居民积极性，找好居民参与自治的“切入点”是关键。要善于抓住居民群众的实际需要，把解决居民普遍关心的热点、难点问题作为社区自治工作的重点，拉近居民之间距离，培养社区居民的社区意识，营造“社区共同体”的整体氛围。

（二）社区再组织，建立居民自治机制

要加强居民群众的社区再组织，利用共同兴趣、共同需求，将居民有机地组织起来，使居民自治从一个个项目发展成为一个个微型的居民自治组织，从而建立起适合本社区实际的居民自治工作机制和运作模式。

（三）加强工作指导，增强项目的可复制性

要进一步加大基层群众自治工作的指导力度，发挥街道整合资源、统筹协调的作用，指导社区更好地设计和开展居民自治项目。发挥“居委自治金”的作用，鼓励居委开展居民自治项目申报和创建，使群众自治在工作机制、方式方法上进一步加快在全区乃至全市复制和推广。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：邵维佳（1980—），男，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 费孝通.居民自治：中国城市社区建设的新目标[J].江海学刊，2002（3）：15-18.

[2] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（05）.

[3] 郑张根.从上海实践分析居民自治的环境和路径[J].科学发展，2013（5）： 95-103.

[4] 王东.论社区管理中居民自治和政府机构的互动——深圳社区工作站模式的启示[J].四川行政学院学报，2006 （6）：60-62.