关于推进机构养老服务发展的几点思考

摘 要 在城市老龄化问题日益突出的当下，社会养老服务作为基本公共服务的重要组成部分，越来越受到社会各方的关注。近年来，政府在推动机构养老建设，充分发挥托底保障作用方面做了积极的实践和探索。笔者认为，要推动机构养老服务健康、持续的良性发展，必须探索“政府主导、社会多方参与”之路。

关键词 老龄化 机构养老 职能转变

在城市老龄化问题日益突出的当下，社会养老服务作为基本公共服务的重要组成部分，越来越受到社会各方的关注。面对当下普遍的独生子女家庭，传统的居家养老并不能较好地满足老有所依、老有所养的现实需求，传统的家庭养老面临着越来越多的挑战，而对机构养老的期盼、呼声也越来越高。在本文中，笔者围绕养老机构发展的需求和现状、存在的主要困难与问题、对策和建议等开展研究分析。

一、养老机构发展的需求和现状

（一）发展需求

据报道，截至2014年底，上海市60岁及以上老人达414万人，占总人口的28.8%，且上海新增老年人口中80%以上为独生子女父母。随着人口老龄化和家庭模式的转变，解决养老问题成了许多家庭的头等大事，也体现了对机构养老事业的迫切需求。

（二）发展现状

上海市自“十一五”以来，就将新增养老床位列为每年的政府实事项目予以推进。在《上海市老龄事业发展“十二五”规划》中，明确了在这五年间需要新增的养老床位总量、公建养老机构覆盖率等一批重要指标。2012年10月，市政府随即出台了相关实施意见，对“十二五”期间全市养老机构建设的总体要求、基本原则、主要目标、建设标准和补助办法做了进一步的明确。

国家也制定了2011～2015年度的社会养老服务体系建设规划，提出了1000名老人拥有30张养老床位。截至2013年底，全市拥有631家养老机构，建成10.8万张床位，约占上海户籍老年人口的3%，已初步实现有关目标要求。而机构的经营模式为：公办、民办的养老机构各占50%，约310家，床位数5.4万张，改变了以往政府包揽投资的方式，逐步探索形成以政府和社会共同投资为主、多种经营模式并存的发展格局。

二、主要困难与问题

随着城市老龄化进程不断加速，养老服务需求的日益多元化，当前的养老机构服务供给存在着一些困难，表现在：

（一）对机构整体发展规划的法制保障力度还不够

按照上海市现有政策规定，在每个居住区里至少要设置一所福利院，区级、居住区和小区的床位数要按照老人总数的2%进行配置。这一标准对于中心城区，特别是老旧小区来说，执行起来难度较大，区域养老机构可挖潜的资源十分有限。同时，一些存量养老机构的经营能否长期持续下去，还会受到房租调整、承租续租等各方面因素的影响，一旦没有办法正常续约，区域内的养老床位数量会减少、已住院的老人需要分流安置，产生一系列的后续问题，对区域养老服务体系的发展必然造成一定的影响。此外，鉴于运行成本、运行风险等因素，政府提供的养老服务还是以高龄、失能老年群体为主，对需要重度护理、特别是失智老年人的照护明显不足，需要进一步优化养老护理结构。

（二）社会化参与机构发展的力度还不够

随着社会的发展，人们对于养老服务的需求日益呈现多元化，当前，以“非营利性养老机构”①为主的经营方式相对单一，必须推进营利性养老机构的发展。而从发展的现状来看，在法律概念上，对营利性和非营利性养老机构的界定相对比较模糊，还没有一套完善的分类登记、分类管理的运作模式。健全营利性养老机构的市场准入和监管机制，推动梯度式地发展养老服务，需要摆上重要的位置。

（三）机构发展的“双轨制”依然存在

实践中，政府对于“公办”和“民办”两类养老机构提供的资源和扶持存在着不平衡，“公办”养老机构往往处于优越的发展环境中，每年都会得到政府给予的大量的公共资源，而“民办”养老机构能够获取的补贴相对较少，而且申请的要求、需要满足的条件相对较高。更需要引起注意的是，两者的定价还存在“双轨制”的问题，“公办”养老机构多为事业编制单位，一般采用政府定价的形式，从而形成“价格低谷”，造成此类养老机构的一床难求，排队等候。与此同时，“民办”的社会养老机构有的可以享受政府补贴，执行的是行业指导价，有的实行的是自主定价，价格差距很大，往往会导致一些社会养老机构面临着相对较高空置率的现象。

（四）机构自我管理和行业监管亟待加强

养老机构的快速增长也带来了不少管理方面的难题，如机构功能的设置较为单一，服务内容和覆盖面较为有限。同时，不少养老机构还存在着安全意识薄弱、护理员队伍不稳定、医疗设施条件一般等共性的、突出的问题。以现有养老机构的功能设定、服务能力，在一定程度上，还是较难满足日益增长的老年护理及精神关怀等更高层次的需求。

三、对策和建议

从立法、规划和管理三个层面，就进一步完善养老机构事业发展提出几点思考。

（一）强化法治思维，加强法律保障

提升养老机构管理办法的法律地位，重点在于解决管理体制问题，积极推动政府职能的转变，形成政府主导、行业自律、服务机构自我发展、社会协同的发展局面。一要强化主体职责。加强政府对养老产业相关政策的研究、制定和执行。比如，对营利性和非营利性养老机构的准入登记与监管，应当由工商、民政等部门加强行业监管；对设施的标准、内设医疗机构的审批、专业从业人员的培训等，应当由建交委、卫计委、人社局等进行指导与监管，形成职责明确、条块结合的格局。二要强化设置和管理。要探索建立对养老机构的分类、分级管理模式，为社会力量参与养老机构的运作创造条件；加强归口管理，对现有的养老机构要加强监管，逐步形成“养老机构自我管理、行业协会自律和职能部门监管”的体系。三要明确机构与对象间的法律关系。从权益、标准、内容、程序等各方面进一步明确要明确养老机构与服务对象之间的权利和义务。推广标准化合同、综合保险等成熟的制度，健全将养老机构纳入“大调解”机制，更好地为养老机构、服务对象提供各类法律服务，切实维护双方的合法权益。

（二）注重规划引领，健全发展机制

要通过制定规划，把握需求、结合实际，前瞻性地优化区域养老机构布局，有力、有序地推动养老机构的优质、均衡发展。一要合理规划，统筹安排。将养老机构的设置纳入区域发展的控详规划，锁定相关用地性质，对新建的规模小区明确作为工建配套设施，优先考虑养老服务设施使。二要盘活资源，提升功能。注重从存量中挖掘资源，实施对存量养老机构的改建，通过原址改扩建、“拔点”改造等方式，对部分规模较小、建筑设施陈旧、存在消防安全隐患的养老机构进行改造和提升。

（三）强化规范管理，健全监管考核

一是理顺养老机构的价格机制。要切实改变“双轨制”的定价机制，转交市场，发挥其资源配置作用，实行自主定价，根据内、外环境的多重因素，形成一套科学的收费标准，逐步实现养老机构的多元价格机制，从而更好地满足不同收入群体老人的多元化需求。二是探索第三方的评估机制。强化“政府主导、社会参与、市场运作、行业管理”的社会化运作模式，形成引入第三方专业力量的评价机制，加强对养老机构的日常监管和考核。以服务对象的满意度为导向，建立老人入住评估制度，注重提升老人的感受度。三是健全护理员队伍的规范化建设。重视护理员队伍的建设，合理地提高工资福利标准、逐步推广职业资格认证和持证上岗制度，健全心理关爱机制，建设一支稳定、专业的护理员队伍。四是提升医疗服务水平。从有一定规模的养老机构做起，推进内设医疗机构建设，配备必要的医护力量，探索建立养老机构与区域内医疗机构间的“绿色通道”；推进养老机构与社区卫生中心服务共建，组建医疗专家小组，定期为入住机构的老人提供巡诊、慢性病防治、健康干预等服务，不断提高老人的生活品质、生命质量，增强他们的幸福感。

注释：①非营利性养老机构属于民办养老机构范畴，按照民政部及上海市养老机构管理办法相关规定，非营利性养老机构在民政部门审批、登记、注册为“民办非企业”单位，享受政府的补贴政策、税收减免，但盈利部分不得分红，只能用于机构持续发展。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：王慧颖（1978—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 全国老龄工作委员会. 2011年度中国老龄事业发展统计公报[Z].

[2] 上海市老龄科学研究中心. 2012上海老龄事业发展报告书[Z].

[3] 上海市城市居住地区和居住区公共服务设施设置标准[S]. 2006.