浅析上海市业主委员会建设的实践与探索

摘 要 居民小区业主委员会成为基层社区自我教育、自我管理、自我服务的新生力量，为社区自治和基层民主注入了新的内容。但作为居民自治组织，其法律地位不明确、权利义务不清晰、法规政策不完备、运转机制不成熟等问题也逐渐显现。

关键词 社区自治 社区管理 业委会

一、业委会作为社会组织参与社区治理的理论基础

（1）市场失灵理论：市场失灵是指市场机制在某些场合仅仅依靠价格调整并不能实现资源的最优配置，即导致无效率的一种情况。为了弥补市场失灵，保障经济社会的正常运转，吸收非营利性组织参与社会服务就成了必然选择。

（2）政府失灵理论：“政府失灵理论”是美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的，他认为政府作为公共权力的行使者，其行为体现的是大多数人的利益，但不能很好地满足甚至忽视社会中弱势群体及其他特殊群体的需要，为了避免政府失灵，主要方法是合理界定政府的职能，在政府和市场之间寻求平衡，主张政府与民间力量合作，共同提供社会所需要的公共物品和服务，从而调动民间参与公共管理的积极性。

（3）志愿服务理论：非盈利组织部门的主要工具一直以来就是志愿主义，非营利组织的建立基于志愿主义精神。

另外，还有第三部门理论、社群主义理论等。

二、业委会产生和发展的背景

业主委员会，是指由物业管理区域内由业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。（百度百科）业委会的发展背景主要有以下几个方面：

（1）商品住宅的发展。1992年，上海首个土地批租项目启动，就此拉开了大规模旧区改造的序幕，社区形态发生显著变化，从棚户区集中区快速发展成为现代化商住区。居住人员的结构发生了显著变化，收入与文化知识层次较高，年龄层次较轻，维权意识强。

（2）居民权利意识的觉醒。伴随着市场经济改革的深入和法律意识的普及，居民的财产观念、权利意识明显增强。有组织、专业化的维权成为业主的普遍选择，成立业委会代表其选聘和监督物业管理企业，维护房产作为其主要私有财产的合法权益，成为一种自发的需求，业委会客观上推动了社区自治，也成为一种必然的趋势。

（3）居委会功能的异化。居委会虽然在属性上是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但在现实中却被动的行政化，承担了大量具体的行政职能，成为政府在城市基层的传声筒。居委会越位行政、缺位自治，繁杂的工作牵扯了居委会大量的精力，无形中为业委会开展小区自治、参与社区治理提供了空间。

三、业委会运行的现状

（1）基本情况。在实际工作中，业委会建设面临着很多冲突和矛盾，主要有：一是业委会内部的矛盾。主要体现在两方面： 1）业委会成员因利益或见解不同而形成派别。2）业委会换届改选引发纠纷。二是业委会与物业的矛盾。主要体现在三方面： 1）因物业调整带来的矛盾。2）围绕小区管理引发的系列矛盾。3）新老物业交接中产生的矛盾。三是业委会与业主的矛盾。主要体现在两方面： 1）业主不配合业委会工作。2）业委会违背大多数业主的意志。

（2）目前的实践和探索。1）明确了业委会在社区治理中的重要地位，理顺了居民区党组织、居委会、业主、物业等相关方与业委会的关系。2）形成了业委会建设的体系框架，建立健全领导体制和工作机制，推动和保障业委会健康成长，规范运作。3）业委会建设效果评价。目前，上海市业主委员会规范化建设稳步提升，从而社区的和谐局面得到有效维护，初步形成了良性互动的社区治理结构。

四、存在的问题

（1）法规政策问题。法规政策滞后，明显不适应业委会发展的现状、社会治理的趋势，成为实际工作中的最大难题。一方面，对业委会监管缺乏法律支撑。例如，《上海市住宅物业管理规定》中明确写到，指导监督业主大会、业主委员会的组建机日常运作，但未明确如何指导监督以及综合管理制度的具体内容；另一方面，相关条款的可操作性不强。例如，《加强本市住宅小区业主大会业主委员会建设的若干规定》明确写到，“召开临时业主大会，应有20%以上业主书面提议，并随附提议人房地产权证复印件”，但现实操作中，业主普遍认为房产证复印件是个人隐私，不愿提供，导致临时业主大会无法召开。

（2）人员素质问题。人员素质参差不齐，影响了业委会工作的开展、规范化建设水平的提高。业委会建设综合性强，业委会运转专业性强，涉及法律财务建筑工程等专业领域，对人员的综合能力提出了较高的要求。一方面居民区工作者在沟通联系业委会和物业、动员组织业主参与、制作和分发选票等具体工作中，可能出现角色错位、言行缺位、工作方法不得体等问题，由细节不当引起矛盾；另一方面，极少数业委会成员观念狭隘，对居民区党组织、居委会和物业抱有偏见，对抗工作，极少数业委会成员公私偏废，有利用手中权力为一己谋取私利的现象，损害其他业主的利益。

（3）业主参与问题。业主在参与业委会工作中存在三种情况：一是业主虽然重自身利益，但轻参与管理，缺乏行使自治权利的意识和参与管理的能力。二是在职人员通常无暇顾及小区事务，退休人员成为小区管理的主体力量，但这部分人员的能力、精力和活力相对不足，难以保障和推动业委会的健康发展和高效运作。三是精英人物往往不愿意参选业委会，因此在选择业委会成员时常常面对合适人选寥寥的局面，小区自治也常常因此出现薄弱环节。

五、加强业委会建设的思考

（1）完善相关法律政策。实践中需修订和增加两方面的内容，以法制化促进规范化。一是涉及确保业委会规范运作的，完善关于业委会组织建设的相关法律，完善各级物业管理法规政策，对模糊概念作出明确解释，增强法规政策的可操作性，对业委会议事程序、临时业主大会的召开提出明确指导意见，出台方便操作的具体实施办法，同时充分考虑法规政策的相互配套。二是涉及促进物业管理企业健康发展的。

（2）加强业委会自身建设。以服务业主为核心，规范运作为关键，持续推进业委会自身建设。组建和换届时，尽最大可能选取合适人员，建立后，应给与积极支持，有针对性地开展专业培训和业务指导，加强业委会工作人员的自我约束，规范履职行为，切实体现业主利益，做到履职充分、履职及时、履职到位。

（3）改进业委会激励和监督。在街道层面，设立专业监管机构，强化业委会工作指导办公室的业委会筹办、指导和监督职能，通过健全与居民党组织、居委会、业委会和物业四驾马车的沟通协调机制；通过评比表彰树立正面典型，增强责任感和荣誉感。完善业主大会对业委会的委托代理机制，探索业委会主任聘任制、业委会管理专业化等方法，通过择优聘任、有限授权、合理设薪，统一业委会的责任和权利；探索建立监事会，由非业委会成员的业主组成，通过列席业委会重要决策会议，询问和质询小区相关事项等形式，独立开展监督活动，拓宽基层民主管理的渠道。

（4）引导业主参与自治。一方面培育业主的权利意识和参与精神；另一方面，提高业主参与小区自治的能力。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：周淑慧（1978—），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

[1] 《黄浦年鉴》编纂委员会.黄浦年鉴[M].上海文化出版社，2013.

[2] 李迎春.我国非营利组织参与社区服务研究[D].湖南大学，2010.

[3] 李红艳.非政府组织管理研究[M].知识产权出版社，2011.