关于创建社区矫正中止制度的若干思考

徐祖华（浙江省司法厅社区矫正管理局局长）

孔 一（浙江警官职业学院教授）



关于创建社区矫正中止制度的若干思考

徐祖华（浙江省司法厅社区矫正管理局局长）

孔 一（浙江警官职业学院教授）

《社区矫正实施办法》第三十一条规定：“社区矫正人员死亡、被决定收监执行或者被判处监禁刑罚的，社区矫正终止。”该规定只考虑到社区矫正执行过程中出现的具有明确法律后果或者自然结果等静止性情形，而实际执行中却经常遇到社区服刑人员在矫正期间因涉嫌犯罪被羁押或者被取保候审、监视居住等一时难以明确界定社区矫正是否需要终止的情形。对此，理论界和实务界对是否继续以及如何对该社区服刑人员执行社区矫正问题存有诸多争议。本文就创建社区矫正中止制度的若干问题作一探讨，供商榷。

一、案例及问题

案例一：社区服刑人员涉嫌犯罪被刑事拘留案。罪犯卢某，女，因交通肇事罪被浙江省某县人民法院判处有期徒刑一年、缓刑二年，矫正期限为2014 年4月22日至2016年4月21日止。2014年6月1日，卢某因涉嫌诈骗被江苏警方刑事拘留；2014年7月8日，变更为取保候审。

案例二：社区服刑人员为逃避处罚提起行政诉讼案。罪犯吕某某，男，因交通肇事罪被浙江省某县级市人民法院判处有期徒刑一年、缓刑一年六个月。矫正期限为2013年11月22日至2015年5月21日止。2015年2月17日，吕某某因参与赌博，被当地公安机关予以行政拘留十日并处罚款和收缴个人赌资的处罚。拘留执行完毕后，吕某某不服公安机关处罚决定，于2月27日向上级公安机关提出行政复议。3月30日，当地司法行政机关综合日常考核情况，依照有关规定向法院提请撤销吕某某缓刑建议。4月3日，上级公安机关下达维持处罚决定的行政复议决定书。4月9日，吕某某向县级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案。

上述案例引发下列三个问题值得研究：一是社区服刑人员因涉嫌犯罪被公安机关刑事拘留或者被取保候审后，如果经公安机关侦查或者法院审理认为该社区服刑人员不构成犯罪或者被免于刑事处罚，那么，该时间段是否折抵社区矫正执行期？如果不能折抵，是否能够或者以何种方式决定延长其矫正期限。二是如果社区服刑人员被取保候审或者在行政诉讼案件审理期间出现矫正期满情形，司法行政机关社区矫正机构能否对其作出解除社区矫正的决定？如案例二中，吕某某提起行政诉讼的时间节点距离其矫正期满还有42天。如果吕某某不服县级人民法院裁定，进而向中级人民法院提起行政诉讼，那么该行政诉讼案件很有可能到其矫正期满时还没有办结。因而，可能出现法院对县级司法行政机关提请撤销吕某某缓刑的案件不能及时作出裁定，而县级司法行政机关又面临因吕某某矫正期满必须作出解除其社区矫正决定的被动局面。三是社区服刑人员被刑事拘留或者被取保候审期间，其执行机关或者说监管部门应当是作出该决定的公安机关。那么，司法行政机关社区矫正机构是否需要继续履行对该社区服刑人员的监管教育职责。特别是社区服刑人员被取保候审期间，如果监管责任归属不清，一方面社区服刑人员被取保候审期间极易出现监管真空现象；另一方面，社区服刑人员出现再犯罪情形时，极易引发法律责任归属难以界定问题。由此可以看出，创建社区矫正中止制度可能是解决上述问题的关键之一。

二、分析与讨论

（一）需要解决的问题

上述案例显示在司法实践中有如下四个现实问题需要明确和解决：一是社区服刑人员被处以监禁性的行政（如治安拘留）或刑事强制（刑事拘留）措施期间，社区矫正的相关措施如签到、公益劳动等事实上无法开展，此时，是否应当中止社区矫正？二是社区服刑人员被处以准监禁性刑事强制（如监视居住、取保候审）措施期间，应当由谁来监管，如果在此期间又犯罪，应当由哪个机关承担监管失职责任？三是社区服刑人员因涉嫌犯罪在被采取刑事强制措施期间，如果矫正期限届满，是否应当按期解矫还是中止社区矫正，待法院判决之后，再重启矫正并根据判决结果确定是否解矫？四是社区服刑人员因涉嫌违法被予以治安处罚，在处罚复议期间，如果矫正期限届满，是否应当按期解矫还是中止社区矫正；或者是待作出复议决定之后，再重启矫正并根据复议结果确定是否解矫？

上述四个问题有一定联系，但各有侧重。问题一主要是由于对社区服刑人员人身自由的限制，使得社区矫正实际上无法开展；问题二主要是由于涉嫌的犯罪及可能面临的处罚增加了社区服刑人员再犯危险，而准监禁性刑事强制措施又不足以防范这种危险，由此给监管部门带来执法风险；问题三和问题四主要是由于刑事或行政处罚未能终局裁判，而又面临社区服刑人员矫正期满情形，由此可能带来的放纵违法犯罪增加司法成本或超期限服刑增加国家赔偿风险。

（二）解决此类问题的基本原则

解决上述问题有几个基本原则应当遵循：一是依法原则：法律已有规定的，依照法律执行；二是单一监管主体原则：明确多重主体作出多重限制（处罚）期间的监管责任主体；三是便宜原则：综合考虑司法成本和涉嫌违法犯罪的社区服刑人员的权利，不能过度强调一方而严重损害另一方。

（三）引发此类问题的共同前提及其后果

引发上述问题的共同前提是社区服刑人员在社区矫正期间涉嫌违法犯罪。而依照《刑法》和《刑事诉讼法》规定，假释、缓刑、管制和暂予监外执行四类社区服刑人员违法犯罪的后果有较大不同，因此，与创建社区矫正中止制度的相关性也有不同。

三、问题解决与对策建议

基于以上分析与讨论，对上述司法实践中的四个问题可以作出以下回答：

（一）社区服刑人员被处以监禁性的行政（如治安拘留）或刑事强制（刑事拘留）措施期间，社区服刑人员因受到更严格的自由限制，其再次违法犯罪的可能性不大。在此期间，社区服刑人员所受监管的强度高于（完全可以替代）社区矫正的相关措施如报到、社区服务、集中教育等。如果此时中止社区矫正，确实并无必要。因采取强制措施期间事实上矫正活动并没有中止，这就使得重启社区矫正之后，势必会延长基于前次犯罪事实的经法院判决的矫正期限，这于法无据且有背法理。

（二）社区服刑人员被处以准监禁性刑事强制（如监视居住、取保候审）措施期间，应当由公安机关监管。《刑事诉讼法》第六十五条和第七十二条明确规定：取保候审和监视居住由公安机关执行。《刑事诉讼法》指出采取取保候审“不致发生社会危险性”应当作为是否采取取保候审的必要条件之一，由监视居住的相关条件可以分析得出“不致发生社会危险性”也应当是适用监视居住的必要条件。而是否具有社会危险性的判断是由负责案件侦办的公安机关作出的，并不需要或没有征求司法行政机关的意见。因此，无论是基于法律规定还是操作义务，监视居住、取保候审的监管主体应当是公安机关。而社区服刑人员如果在此期间又犯罪，就应当由公安机关承担监管失职责任。但在此期间，作为社区服刑人员的相关义务仍然应当履行。

四类社区服刑人员违法犯罪后果对照表

①当然，在司法实践中很多地方法院不判管制而直接判有期徒刑缓期执行，以规避管制刑在执行中的困难和问题，造成“刑种的虚置”。所以，管制刑的改革应当尽早提上议程。

暂予监外执行《刑事诉讼法》第二百五十七条第一款规定：对暂予监外执行的罪犯，有下列情形之一的，应当及时收监：(一)发现不符合暂予监外执行条件的;(二)严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的;(三)暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的。由上述规定可见，严重违反有关暂予监外执行监督管理规定的会导致收监，一般情形有：1.未经司法行政机关批准擅自离开居住的市、县(旗),经警告拒不改正,或者拒不报告行踪,脱离监管的;2.因违反监督管理规定受到治安管理处罚,仍不改正的;3.受到司法行政机关两次警告,仍不改正的;4.保外就医期间不按规定提交病情复查情况,经警告拒不改正的;5.其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定,情节严重的。因违反有关暂予监外执行监督管理规定导致收监，社区服刑人员在监外执行的期间会计入执行刑期。也就是说，已服刑期仍然有效。目前的法律规定需要进一步明确：1. 监外执行期间又犯新罪者，其在监外所服刑期是否有效？2. 监外执行中的脱逃有哪些情形，如“未经司法行政机关批准擅自离开居住的市、县(旗)”的，是否可以认定为脱逃？《刑事诉讼法》第二百五十七条第三款规定：不符合暂予监外执行条件的罪犯通过贿赂等非法手段被暂予监外执行的，在监外执行的期间不计入执行刑期。罪犯在暂予监外执行期间脱逃的，脱逃的期间不计入执行刑期。由上述规定可见，社区服刑人员以非法手段获得监外执行机会或在服刑期间“未经司法行政机关批准擅自离开居住的市、县(旗)”的，其在监外执行的期间不会计入执行刑期。也就是说，监外已服刑期全部失效。

（三）社区服刑人员因涉嫌犯罪在被采取刑事强制措施期间，如果矫正期限届满，则应当中止社区矫正（暂停一切矫正活动）而不是按期解矫。这是因为，被调查的可能成立的犯罪行为发生在矫正期间，如果指控成立则可能撤销缓刑、假释等，将涉及前次犯罪已服刑期的全部或部分失效。而如果按期解矫之后的原社区服刑人员又被证明在矫正期间确实犯罪，那么，就要与前款刑罚合并执行，而前款刑罚却因按期解矫已经结束。这就需要法院启动审判监督程序，撤销或纠正原生效判决。这会导致司法过程的混乱和司法成本的过度耗费。因此，此时，很有必要创建社区矫正中止制度，以系统解决这一司法实践中常见又较难处理的问题。

（四）同理，社区服刑人员因涉嫌违法在被予以治安处罚及在处罚复议期间，如果矫正期限届满，也应当中止社区矫正，待作出复议决定之后，再重启矫正并根据复议结果确定是否解矫。

四、结 论

基于以上案例和分析，可以指出：（一）公安机关对社区服刑人员采取监禁性刑事强制措施期间，社区矫正照常进行，但可以根据实际情况减少服刑人员的相关矫正义务；（二）公安机关对社区服刑人员采取非监禁性刑事强制措施期间，监管主体转换为公安机关，但社区服刑人员仍需履行相关矫正义务；（三）对于管制刑未执行完毕又犯新罪的社区服刑人员，在未建立管制与徒刑之间的折抵制度之前，确有必要创建社区矫正中止制度；（四）社区服刑人员在矫正期间涉嫌违法犯罪但终局裁判未作出而矫正期限已到的情形下，确有必要创建社区矫正中止制度，以减少执行的复杂度和节约司法成本。司法行政机关可以提请原作出生效判决的人民法院裁定中止社区矫正的执行，经该人民法院审判委员会讨论决定后，裁定中止原刑事裁判的执行。提请申请书副本应当同时抄送同级人民检察院和公安机关。

（责任编辑 张文静）