深化行政执法体制改革的探索

董丽莎

摘 要：我国现行的行政执法体制暴露出各种严重的问题：如针对同一事件存在多个执法主体、执法人员权利责任相分离等。结合国家关于深化行政执法体制改革的目标，依据“横向综合、纵向下沉、做实基层”的原则，笔者针对上述问题，提出将执法权转移，统一并明确执法主体，推进综合执法，加强基层执法能力。

关键词：法治；行政执法；体制改革；综合执法

一、问题与探索

行政执法，是指行政机关依照法律规定对行政相对人实施的影响其权利义务的具体行政行为。笔者主要以行政处罚权、行政检查权、行政强制权的执法部门为研究主体。

目前，行政执法体制主要存在以下问题：

执法队伍分工过细。在具体执法过程中容易产生多头执法、职责交叉等问题，出现力量分散、推诿等现象。

执法力量分配不合理。专职执法人员集中在公安、工商、城管等部门，有些部门，如房屋管理、环境保护等部门，与其负有执法职责的任务相比，专职人员少，执法力量薄弱；布置在街镇执法人员数量较少。

基层执法人员实际承担的执法任务比较重，但是执法人员的权利和责任却不相匹配。基层执法人员的法定执法事项有限。

二、原则与路径

（一）横向上：推进综合执法

专业化分工执法过细，也会带来管理分割、效率低下、协调成本较高等问题。因此，要将推进综合执法改革作为工作重点，用以解决职责交的问题。笔者建议：1、可以将相近的行政执法权能交由一个执法部门统一行使；2、对一个行政部门下设的多个执法机构归并为一；3、多个部门相近领域的执法机构，按照行政执法体质改革的难易程度和紧迫程度，分类、分步实行跨部门的大系统综合执法。

（二）纵向上：合理配置层级执法权限

我国传统行政机构架构是自上而下的倒金字塔结构，职责同构是我国纵向政府间的主要关系模式。一方面，在职责配置上，强调上下对应，职能重叠；另一方面，在资源配置上，资源集中在上层行政机构，越到基层，职能多，任务重，资源反而少。

（三）职能配置上：决策、执行适当分离

经常性、连续性、灵活性是行政执法区别于行政决策的最大特点所在。由执行机构负责行政管理中的具体执行事务，并且将该部分执行事务从行政管理中独立出来，这样既有利于对执法事务专业性处理，又能提高行政效率。对于行政机构内部行政权力进行再分配时，把决策和执行分离，促使各个部门根据职能和任务来开展工作。

三、建议与设想

（一）分类推进综合执法

建立大市场综合执法。目前， 市场监管的行政执法权属于工商、食药监、质量技监、经济信息化等部门。建议逐步将市场监管领域的执法权进行整合，探索建立统一大市场综合执法机制。

建立大城管综合执法机制。结合城管执法的特点，进一步规范城管综合执法范围，减少执法权限和重叠，健全城管与公安之间联合执法机制，将城管综合执法与网格化管理相融合，将执法由原来的以城市市容为重点转向兼顾城市安全。

建立大建设综合执法。建设领域监管任务重，管理主体多，审批环节复杂，多元执法的问题比较突出。将相关部门和单位承担的与城市建设活动相关的执法职能，适当予以整合，完善事前、事中、事后的监管机制，形成大建设综合执法体制。

建立大文化综合执法。调整文化领域综合执法范围，将教育、科技等执法事权予以综合，将旅游执法调整到市场秩序综合执法，完善文化综合执法体制。

建立大社保综合执法。将社会与劳动保障部门原有的关于劳动就业、失业救济、社会保障、扶贫等方面的执法职能予以适当综合，强化信息资源的共享，建立健全大社保综合执法

建立农业综合执法。将原有的农业各个领域相关行政执法职能归并、统一到农业综合执法机构，进一步明确该农业执法机构的法律地位、职责，进而实现农一体的农业综合执法机制。

（二）将决策部门的执法权转移出去

根据国务院办公厅关于开展综合执法的相关精神，将政策制定职能与监督处罚职能相分离，监督处罚职能与技术检验职能相分离。从机构性质上看，委员会的主要职责应当是进行政策研究与制度设计，其工作重心应当是还是制定政策、规划、标准。因此，建议结合分类综合执法推进，将委员会所属处罚职能分离后，对相关的执法机构进行整合归并，并部分执法职能经纳入相应的大系统综合执法。例如，将建设委员会承担的执法职责归并于建设综合执法机构，将教委承担的行政执法职责归并于文化综合执法。

（三）明确基层执法职责

1、 完善以区县一级执法为主的执法机制

结合执法事项的性质和特点，合理界定不同层级执法机构在执法体制中的定位，明确其执法职责。对实施分级管理的事项，区县行政执法部门承担行政执法任务。形成纵向到底，横向到边的全覆盖执法网络。

2、 强化街镇政府执法统筹力量

一是强化对基层执法的组织协调功能。街镇政府作为基层政权组织，具有组织、协调辖区内各行政执法机构的职能。随着街镇政府属地管理责任的加强，基层依法行政能力的提高，可以适当强化街镇在辖区行政执法中的组织协调功能，解决基层管理中的权责脱节的问题

二是加强对驻基层、街镇执法队伍的管理。街镇可通过“联勤联动”的执法思想的统一指挥，改变目前街镇层面执法缺乏合力，效率低下等问题。

三是赋予镇政府必要的综合执法权限。根据三中全会的决定，可以按照差别化管理的原则，对常住人口较多，经济发达的较大镇，授权开展综合执行试点工作。通过授权或委托的形式，赋较大镇政府相应的行政执法权。