新预算法实施背景下地方债治理方法研究

杨硕飞

摘 要：2014年8月31日，《预算法》经过四次审核，最终高票通过，定于2015年1月1日正式实施。新《预算法》为地方政府提供了一种政策思路，采用疏堵结合的方式，以发行政府债券为主，建立地方政府负债融资机制，使得隐性债务显性化。本文主要研究新《预算法》对于地方债务的影响以及地方债务治理机制，给出了一些政策性建议。

关键词：新预算法；地方债务；治理机制

2014年8月31日，《预算法》经过四次审核最终获得高票通过。新 《预算法》主要在六个方面进行了修改，取得了一定突破。这六个方面当中，允许地方政府发债吸引了社会各界的广泛关注。

一、我国地方政府债务概况

2008年以来，随着全球性金融危机的加剧，我国地方政府债务规模不断扩大。根据国家统计数字，近几年地方政府负有偿还责任的债务比例如下表所示：（截止到2013年6月30日之前的债务）

大规模的债务严重制约了地方经济的发展，限制了政府基础建设、公共服务等工作的正常进行，埋下了巨大的隐患。地方政府债务一直居高不下，原因概括起来有以下三个：

（一）分税制改革不尽完善。1994年，中央对地方实行了行政性分权，但是省以下各级政府改革不彻底，财力与事权不匹配，随着营业税改增值税的稳步推进，基层政府更加缺少主体税种，财力有限，然而事权，即各种支出任务、支出责任被下移到基层政府，导致政府没有足够的财政资金来完成这些支出任务。发债成为地方政府筹集资金的手段，债务开始大规模累积，给地方政府造成了极大的财政压力。

（二）过于依赖投资拉动经济的增长方式加剧了地方债务风险。拉动经济增长的方式主要有三种，消费、投资、出口，改革开放以来，我国政府过度依赖投资，2008年全球金融危机后，投资热情大减，中央提出了一系列的刺激方法，拿出四万亿来促进经济增长，在这四万亿中，中央政府承担了11800亿，剩下的近三万亿则由中央财政代地方财政发行国债；地方政府利用融资平台，发行企业债券。这一刺激计划带来了巨大的地方政府债务。

（三）相关部门监管不到位。原《预算法》不允许地方政府发债，地方政府为了筹集资金，大规模设立融资平台公司，政府融资平台的设立不需要人大审批，不需要政府同意，这就造成通过融资平台借来的债务的规模、资金用途缺乏相应的监管。久而久之，地方政府债务不断增加，风险加大。

二、新预算法实施对地方政府债务的影响

新预算法既考虑了支持地方公共设施建设，又注意到了地方政府债务风险的防范问题，所以新预算法赋予了地方政府发债的权利，但是必须限定在一定额度之下，规范了地方政府债务管理。其影响具体有以下几点：

（一）提高了地方债务的透明度。地方政府可以依法发债，这意味着地方政府对于融资平台的依赖性降低。通过地方政府融资平台举债是一种隐性举债，不纳入到预算编制中，而地方政府自主发债是一种显性负债，提高了地方政府债务的透明度，便于中央政府和国民了解债务状况，显性负债相较隐性负债来说容易治理。

（二）加大了监管力度，降低了风险。原预算法实施条件下，地方政府通过融资平台筹集资金，而地方融资平台不在监管范围之内，风险较大。新预算法中加强了对地方债务的管理，规定国务院必须评估地方政府债务的风险，建立预警机制、应急处置机制以及责任追究制度等多项保障措施，尽最大可能将风险降到最低。

（三）降低了地方政府的融资成本。新《预算法》实施之前，地方政府只能通过地方融资平台举借资金，而新《预算法》赋予了地方政府一定限度内的发债权，降低了筹集资金的成本，通过发行政府债券进行融资的成本同期限的国债利率相当。

（四）控制了债务新增规模，逐步化解存量债务。根据新的预算法，中央将对地方政府债务实行限额控制，从范围上来看，只有预算中必不可少的建设投资资金可以通过发行地方政府债券来筹集；从偿债计划来看，必须在有稳定的偿还资金的条件下才能举借债务；从债务资金的用途方面来看，债务资金只能用于公益性资本支出。这三个方面的规定严格控制了新增债务的规模。同时，中央出台允许地方政府发行地方债置换融资成本较高的存量债务，这样做可以逐步化解存量债务风险，减轻地方政府的债务负担。

三、地方债务治理方法

我国地方债务规模巨大，当前宏观经济形势不乐观，预估的GDP增长率指标7%实现难度大，财政收入的增速放缓，而财政支出具有刚性，无法减少，地方政府偿还债务的压力十分巨大。考虑到我国地方债务的现状，为了防范财政风险，政府需要着重从两个方面下手：一是要处理好已有债务，即债务存量的问题及时整理已有负债，做好已有负债的妥善处理、偿还工作；二是要解决好债务增量的问题。地方政府为了进行基础设施建设等工作，举借债务是不可能完全避免的，此时，规范新债务，加强监管就显得尤为重要。在实际工作中，中央和地方政府应该加强配合，综合考虑各项措施。

当前形势下，中央政府与地方政府应该明确分工，地方政府是化解地方债务的主题，中央政府应该主要致力于防范和监督，落实地方政府的一级财权、逐步培育一级债权，督促、引导地方政府化解债务。中央政府应该逐步扩大地方公债发行试点，债务自担，不断推进债务置换计划。

（一）完善现行政绩考核机制。我国目前实行的政绩考核模式没有将债务考核纳入其中，官员的任期有限，而债务也有其独立的运行周期，官员的任期和债务的运行周期并不同步，地方政府官员无须真正为其任内发行的地方债负责任，这会造成地方官员在其任内大肆举借债务用于投资建设，提高GDP，进而形成地方债的“滚雪球效应”，增大违约风险。为了治理地方债务，建议把举债、偿债、资金使用效益及债务风险等相关指标纳入到政绩指标体系中，不仅仅以GDP这一指标来评判，使地方官员形成一种“谁借债，谁负责”的责任意识。

（二） 逐步完善“一级政府，一级财政”，实现政府间财权与支出责任的相匹配。政府应该进一步深化地方税税制改革，逐步完善以财产税、资源税等为代表的地方税体系。同时建立科学完善的转移支付机制以及深入推进省以下财政体制改革，多方面合力解决地方政府收不抵支的困难局面及由此导致的政府负债等矛盾。

（三）加强对地方政府债务的监管力度。新《预算法》以法律形式保障人大对地方债务的监管权力，应进一步制定相应的监控指标体系、监控程序和惩罚措施；同时加强对地方债的市场监督，特别需要注意的是，政府要减少对市场评级和审计机构的不当干预，完善我国市场信用评价体系及手段，从而有效增强市场力量对地方债的监督。

（四）建立债务风险监控与预警机制。一要充分利用互联网，采用大数据、“金”字号信息工程等先进技术，了解地方政府债务总量、结构、风险；二要建立从中央到地方的债务风险预警指标体系，扩大指标体系的考察内容，将债务水平、负债率等指标全部纳入体系中，科学测算相应的预警值，当实际值超过预警值时就发出警报并启动应急管理预案。

（五）强化地方债务信息披露机制，实现债务阳光化。建立标准化的债务报告程序，全面公开地方政府财政债务状况。 另外，积极稳妥地编制和建立地方政府资产负债表， 定时并及时向社会公开， 使社会公众能更加全面的了解政府的财政稳健性，从而对地方政府的发债行为构成有力约束和有效社会监督。

（六）限制融资平台的政府融资功能。新《预算法》赋予了政府发债的权力，那么，融资平台的融资功能就要给予一定的限制。2014年10月底，财政部要求各级地方政府对存量债务进行识别、清理工作。地方政府要认真识别筛选地方融资平台的已有债务，对于适合采用PPP模式的项目，将其转化为企业债务，吸引民间资本进入公共产品和服务领域，减轻地方政府的财政负担。

参考文献：

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