中美政府绩效审计发展的问题及比较研究

秦於蒙

20世纪80年代，绩效审计随着审计署的建立而进入我国。政府绩效审计随即成为社会关注的热点问题。审计署发布的审计工作发展规划要求全面推进效益审计，提高财政资金和公共资源的使用效益，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。但是从当前中国绩效审计现状看来，执行力度远远不够。现实中的审计往往只从财务审计角度出发，审计目的在于监督被审计机关财务工作的真实性和合法性，却忽略了其效益性。没有将财务审计与效益审计相结合。这诸多的问题使我们开始重新审视政府绩效审计的本质内容到底是什么，也让我们开始反思到底如何才能突破各个障碍，真正发挥政府绩效审计的作用。

西方国家政府绩效审计发展处于领先地位，纵观国外政府绩效审计的发展状况，我们会发现美国在西方国家中极具代表性。因此，本文通过简单总结美国政府绩效审计的发展情况，提出我国政府绩效审计发展的问题及相关改善建议。

一、美国政府绩效审计发展情况

美国政府绩效审计是政治经济形势发展所需，社会公众要求下开始萌芽并且在新公共管理运动的推动下获得了飞速发展。美国政府绩效审计飞速发展时期恰逢该国进入以市场化为特征的政府改革浪潮，经济性，效果性，效率性是市场经济追求的主要目标，市场机制引进公共服务领域使得美国审计总署将注意力集中于“3E”审计（经济性，效果性，效率性）。同时，由于美国人民民主意识强烈，他们十分看重自己的利益，要求政府提供最高的投入产出比率，因此美国政府绩效审计发展有着强烈的社会需求；而美国政府目标始终是致力于建设一个高效负责任的服务型政府，在这一目标的引导下，政府更加关心人民的需求，关注公共资源的使用效益。有了良好的发展环境和政府支持，美国政府绩效审计建立了完善的绩效审计评价体系和审计准则体系，并且在发展中，探索出了针对政府绩效审计项目的综合性方法和技术。

二、 我国政府绩效审计发展现状及问题

我国政府绩效审计起步较晚。20世纪80年代时，我国国有企业经营状况不佳，经济效益低下，审计署便以国有企业为审计重点，学习国外审计经验，对经济效益审计展开讨论。进入20世纪90年代，审计署提出“两个延伸”的要求，提出在审计财务支出的基础上，审计机关应当将审计活动延伸到企业内部控制和经济效益上去，我国政府绩效审计在企业微观经济效益上崭露头角。此后，审计机关开展了一些专项资金效益审计，政府绩效审计逐步染上了宏观色彩。

但是在我国政府绩效审计的发展过程中，仍然存在很多问题：①缺乏良好的审计环境。在经济环境方面，政府绩效审计的基本对象是公共财政框架，不同的经济体制和经济发展水平决定了不同的财政框架。我国的市场经济体制仍处于初级阶段，需要进一步地完善，政府就需要肩负起弥补市场缺陷，保护市场，培育市场的责任，这必然导致市场不能充分发挥作用；在社会需求方面，中国人民无论是在民主意识还是自我保护意识方面到十分欠缺，大多数人民依赖政府，相信政府，这种信任导致对政府工作的社会监督环境愈发宽松；②评价标准单一。评价标准是检验政府绩效审计质量的保障，是促使政府机构完善工作的动力。中国缺乏一套完整的绩效评价指标体系。其中一大难题是审计内容的复杂性，它包括资源占用，资源利用以及产生的效应等各个方面，另一个难题是有关项目指标无法量化；③审计方法和技术落后。我国目前仍旧处于对政府绩效审计的探索阶段，仍然是使用观察，询问，检查，复查等基本审计方法，实际上与其他种类的绩效审计方法并没有太大差别；④审计准则建设不完善。我国目前的审计准则主要是借鉴独立审计准则，两者的内容和形式基本相同，其重点放在真实性和合法性审计上面，实质上是混合考虑绩效审计与财务审计，在制定专门的政府绩效审计准则领域仍旧是一片空白。同时，不同于美国强调高效率，我国在制定作业准则时强调程序的规范性，这就导致审计人员无法灵活变通，拘泥于形式，审计工作效率低下。

三、改善我国政府绩效审计的建议

（一）提高政府审计机构的独立性

独立性是审计过程中的关键。政府绩效审计是为了监督政府是否高效地利用了财政资源，对政府信誉和政府工作人员的工作绩效作出一个合理的评估。只有在保证政府审计机关是独立于政府的前提下，这样的评价才是有效可信的。我国现行的政府绩效审计属于行政型体制，虽然有根本政治体制作为审计工作的保证，但是由于审计机构仍旧隶属于政府机关，其独立性无法得到保证。一方面我国应该加快民主和法制化建设，促使政府工作透明化。另一方面需要社会加强监督，尤其是在涉及某些政府官员时，公众应当提高民主意识，保证审计工作的独立性和客观性。

（二）强化政府责任，加大审计力度

政府支持是绩效审计能否成功开展的关键。审计机关有责任对政府机关进行监督，但是其监督力度还依赖于政府对审计活动的开展是否重视。我国很多单位在发现审计问题之后并没有及时的改正，对审计人员提出的建议也没有及时执行，绩效审计只是形式主义。因此我国政府机构应当强化责任意识，致力于推动与政府绩效审计相关的法律法规的建立，在发现问题后，及时根据审计意见实施改进措施，将绩效审计落到实处。

（三）加快政府审计准则和评价体系的建设

政府审计准则是规范审计师和审计组织实施审计业务的权威性标准，有助于提高审计质量，降低审计风险，维护社会公众利益。随着审计范围的不断扩大，民主意识的不断提高，对政府审计结果的真实性有着越来越高的要求，这也就要求政府应当尽快建立起包括绩效审计准则，审计指南等规范性文件在内的政府审计体系。政府在制定审计准则时，应当寻求与民间审计组织的合作，借鉴他们在审计准则制定上的经验，从而实施更加高效的审计活动。此外，在制定准则时，可以借鉴美国的风险导向审计的理念，最大化利用审计资源。在公布审计结果时，审计结果和建议的表达应当具有公允性和灵活性，不要对审计报告做过多细节性的规定，方便审计人员能够更好地适应审计业务的多样性。在具体准则的指导下，对待不同性质的项目以及不同的审计目标，应当确立可达到的，准确的，相关的评价指标。我国评价指标的建立应当借鉴国外经验，同时融入中国特色，考虑到我国政府绩效审计发展的实际状况，构建真正适应中国国情的评价体系。

（四）灵活运用多种绩效审计方法

美国政府绩效审计方法是顺应美国社会发展而逐步变迁的。我国必须立足于当前的社会形态，经济发展阶段，法制建设等方面所处的阶段，运用具有中国特色的审计方法，循序渐进地推动政府绩效审计的发展。除了沿用传统传统财政财务收支审计中所使用的技术方法外，还要更多地使用调查分析技术，决策模型研究等等。要广泛利用社会各领域专家的工作成果。尤其是在电子计算机飞速发展的现在，要将计算机技术运用于审计业务的各个过程中。为了提高效率和保障审计质量，我们可以利用审计软件帮助审计工作的进行。

（五）开发复合型审计人才

我国应当加大对复合型人才的培养，可以开展培训班或者要求进行不断的后续教育。同时还要注意人才的多元化，不仅要涉猎经济领域，还要对法律，工程，计算机等有所了解，从而形成美国审计总署的人才培养形式。

四、结论

概括来说政府绩效审计可以被认为是3E审计——即经济性，效率性，效果性审计，并且其审计结果需要向权利机关和社会公众公布。政府绩效审计的开展对提高政府工作效率和公共服务水平有着重要作用。本文从发展动因，政府管理水平，审计环境，评价体系，审计准则建设和审计方法六个方面比较了中美政府绩效审计的发展情况，发现了我国目前绩效审计发展的诸多问题，在借鉴美国经验的基础上，结合中国实际情况，针对上述问题为发展中国特色政府绩效审计提出了以下建议：提高政府审计机构的独立性；强化政府责任，加大审计力度；加快政府审计准则和评价体系的建设；灵活运用多种绩效审计方法；开发复合型审计人才。然而，本文在进行中美绩效审计时并未提出新的角度，仅仅是综合分析了已有的研究结果。此外，在评价指标分析中，可以利用平衡计分卡等绩效评估模型做进一步具体的研究分析。