弹劾总统：巴西何以至此

龚融

奥运会年，巴西却爆出弹劾总统事件。这是一系列政治选择的自然结果。

一地鸡毛

在2016年，当巴西即将迎来南美洲第一次奥林匹克盛会时，这个国家正在遭受本世纪以来最大经济衰退和历史上最大腐败案件的折磨。迪尔玛·罗塞夫以8%的民意支持率，成为巴西最不受欢迎的总统，站在了被弹劾的悬崖边缘。巴西《环球》报知名专栏作家米里安·莱唐（Míriam Leit～o）评论罗塞夫2014年连任以来的处境：“她只是疲于应付，而并非管理国家。”

“我愿意成为一名比现在更好的总统。”2014年10月，当罗塞夫在一场短兵相接的较量中赢得第二次总统大选时，她向选民们承诺。可那并不是一场胜利，而是巴西政坛陷入一地鸡毛的种子。目前，罗塞夫所在的劳工党对最大反对党的优势从23个百分点减少至3个百分点。在513席的众议院中，作为第一大党，劳工党只握有70个席位，比第二大党民主运动党多4席。在参议院中，它甚至以6席落后于民主运动党。为掌握议会，罗塞夫建立起9个党派组成的执政联盟，勉强在众议院中获得59%的多数席位。劳工党力量的萎缩直接稀释了执政联盟的凝聚力。一开始，最大盟党民主运动党就在内阁席位分配和政策取向上向总统提高了要价。

2014年10月26日，巴西总统选举尘埃落定，迪尔玛·罗塞夫成为历史上第一位蝉联总统的女总统

过去一年，这终于酿成了一剂足以致命的毒药。2015年，反对派通过巴西石油公司腐败案等事件不断给劳工党施加压力。作为盟友，民主运动党并没有站在总统一边。去年12月，众议院议长、民主运动党党员爱德华多·库尼亚说他收到了34份弹劾申请，“巴西历史上从来没有一位在任总统收到过这么多”。这些弹劾主要指控政府在财政上有违法行为——在支出出现困难时曾经从国有银行贷款以弥补空额，而未经国会允许。作为控制阀，议长库尼亚有权拒绝这些弹劾申请。但在去年12月，他宣布接受弹劾议案，正式开启了罢黜总统罗塞夫的程序，使巴西政坛的内斗全面激化。

库尼亚与罗塞夫的矛盾在总统第二任期的开始就出现了。去年大选后，为掌握议会，罗塞夫推选了一位劳工党议员竞选议长。库尼亚不顾总统的反对，执意参选，并战胜对手拿下了议长职位。去年7月，他宣布个人与劳工党决裂。

2015年7月，库尼亚卷入了巴西石油公司腐败案的调查。瑞士银行向瑞士政府提交了一份库尼亚可能参与洗钱活动的报告。他在瑞士银行还拥有500万美元的秘密账户，这与其公开的收入相距甚远。两位已经涉案的民主运动党说客也都在接受调查时提及了库尼亚的大名。

去年11月下旬，巴西6个主要反对党发表声明，表示全力支持众议院道德委员会的工作，对库尼亚展开调查：“只要库尼亚继续当议长，我们就将阻挠众议院一切投票进程。”外部压力彻底撕裂了总统和议长的关系。12月，道德委员会以11票比9票支持对库尼亚进行调查。劳工党并没有站在议长一边。分析认为，正是这个消息让库尼亚决定拼个鱼死网破。

罗塞夫在挣扎中走了一步失败的险棋。3月4日，巴西前总统卢拉在早上6点被巴西联邦警察带离其公寓。警察强迫他进入一辆没有标志的警车，将其带到圣保罗机场盘问接近4个小时，内容与巴西国家石油公司腐败丑闻有关。2010年，没有政府管理经验的罗塞夫之所以能够当选巴西第一位女总统，最重要的原因是“导师”卢拉的大力支持。卢拉2010年卸任时的民意支持率仍然高达80%。在过去动荡的6年里，他一直是罗塞夫最有力的支持者和劳工党真正的中流砥柱。

在卢拉被调查后，3月16日，罗塞夫宣布任命卢拉出任有着“超级部长”之称的总统府民事办公室主任，协助总统处理一切政务。然而，宣布卢拉入阁当天，负责调查巴西石油公司腐败案的巴西联邦法官塞尔吉奥·莫罗出于对“公众利益”的考虑，下令公开司法部门在调查中对卢拉进行电话监听的记录。其中一份记录显示，罗塞夫告诉卢拉，她将给卢拉送去一份任命他担任内阁成员的文件，后者“在需要的时候”可以使用这份文件。这坐实了外界对这次任命的揣测：罗塞夫任命卢拉的目的是为了保护他不会因为巴西石油公司腐败丑闻被拘押。在部长职位的保护下，卢拉只需在巴西联邦最高法院进行刑事辩护。消息传出后，巴西26个州里至少有17个州爆发了反政府抗议活动，首都巴西利亚还出动了防暴警察。第二天，巴西利亚联邦区法官签署临时法令，认定政府行为妨碍“司法自由”，任命必须暂时中止。

眼看罗塞夫每况愈下，巴西民主运动党采取了行动。3月29日，该党宣布正式与罗塞夫决裂。所有的党员辞去他们所担任的政府职务，其中包括7个内阁部长以及500多个副部长和厅局级职位。民运党副主席罗梅罗·茹卡表示，民运党在政治上获得了“独立”，包括未来如何对罗塞夫弹劾案投票。如果弹劾成功，该党党员、副总统特梅尔将接过权杖。

罗塞夫和卢拉指责这是一场披着弹劾外衣的“政变”。巴西联邦总律师若泽·爱德华多·卡多佐认为，反对派对总统罗塞夫的弹劾缺乏法律根据。政府向国营银行借钱不能被视为贷款，国营银行本身具有为国家服务职能，应该拿出自有资金以备国家一时之需，而政府也拥有动用这些资金的权力。

“让我告诉你为什么这是一次政变。巴西宪法规定，只有当总统犯有重罪或不正当行为的情况下，人们才能够弹劾他（她）。迪尔玛并不符合这两种情况，”卢拉说，“因此，现在发生的事情是有人试图从民选总统手中夺取权力。每个人都有权当总统，但你必须通过竞选。我过去输掉过3次选举，为了当总统，我等待了12年。”

副总统特梅尔似乎有些等不及了。巴西国会众议院特别委员会4月11日晚举行表决，以38票赞成、27票反对，通过支持弹劾总统迪尔玛·罗塞夫的报告。根据巴西法律，接下来的程序是：只有获得三分之二以上议员的支持，弹劾案才能在众议院获得通过。一旦弹劾案在众议院得到通过，则将进入参议院接受审议：首先参议院议长有权决定是否接受这一弹劾案;如果接受，参议院将成立特别委员会对其进行讨论并表决。若弹劾案得到简单多数支持通过，罗塞夫须离职180天，总统职务由副总统代理。此后的参议院全体会议将在联邦最高法院主持下表决总统是否有罪。如果无罪，总统将立即复职;如果有罪，总统将随即被罢黜，由副总统接任。这将是一个漫长的过程。

而就在特委会投票前几小时，媒体公开了一段时长大约14分钟的录音。特梅尔原本打算把这段音频发给一个朋友，却“意外”群发给了自己所属的巴西民主运动党成员。“我们需要一个能够挽救国家危亡和维护民族团结的政府。”特梅尔在录音里说，“我们需要团结所有政治派别，而各派别也需要相互协作，把巴西从这场（政治）危机中解救出来。”很显然，这是特梅尔在练习继任总统一职将要发表的讲话。

特梅尔的自信显得十分吊诡。4月5日，巴西联邦最高法院大法官马尔科·梅洛颁布法令，要求国会众议院接受一项弹劾副总统特梅尔的申请。弹劾理由是：特梅尔也曾签署过法令，允许向国营银行贷款以平衡账目。这份弹劾申请虽然遭到了众议院议长库尼亚的否决，但如果罗塞夫因弹劾而下台，特梅尔显然也难以自圆其说。“第二顺位继承人”议长库尼亚呢？最高检察院起诉其不仅在巴西石油大肆捞钱，还在2006至2012年期间为韩国三星重工向巴油出售勘探船牵线搭桥，接受了相关企业至少500万美元的贿赂。同时，他还涉嫌收受里约奥运场馆施工企业OAS建筑公司190万雷亚尔贿款，由此在2012年主导通过了对奥运工程减免税收的法案。总检察长雅诺痛斥库尼亚“已将众议院当作其收受贿赂的平台”，并指控其犯有腐败和洗钱罪，要求给予其监禁惩罚，并应受到8000万美元的经济制裁。

4月17日众议院投票前，在首都巴西利亚，议会大厦前部委大道的草坪上竖起了一道墙，用来隔离弹劾议案的支持者和反对者。支持政府的“农村无地劳动者运动”做好了准备。一旦弹劾案在众议院获通过，他们会“让议员们看看，是我们这些劳动者在给国家创造财富”。而在隔离墙的另一边，反政府示威的民众已经发生争执：如果总统被弹劾，谁有资格来治理国家？部委大道的隔离墙上，有人喷上了一行字：“我们怎么到了这个地步？”

稻草

过去一年半时间里，劳工党12年的执政声誉受到了巴西石油公司腐败案的巨大冲击。2013年7月，巴西警方发现了建立在首都巴西利亚和圣保罗的一个洗钱网络。涉案人员主要通过投资洗车店和加油站进行洗钱活动。调查重点集中在做外汇生意的阿尔贝尔多·尤瑟夫身上。2014年3月，尤瑟夫与警方达成协议成为污点证人。他供出前巴西石油公司高管、供给部经理保罗·科斯塔。作为国有企业的巴西石油公司是巴西国内最大的公司，年产值占国内生产总值的13%。

最开始，案件的调查暴露出一些惊人的商业贿赂：一名高管涉嫌收取荷兰石油钻机供应商SBM Offshore约1.29亿美元贿赂;一笔涉嫌暗箱操作的8.25亿美元合同。巴西建筑巨头OAS首席执行官皮涅罗以及其竞争对手Camargo Correa公司的高管桑托斯、UTC公司高管里卡多于2014年11月被捕。检方获得的证据显示，上述3名企业高管与其余19人组成了“行贿俱乐部”，向巴油高管共行贿154次，金额达7770万美元。

在联邦法官塞尔吉奥·莫罗（Sérgio Moro）主导下，调查风暴很快刮入了政界。塞尔吉奥·莫罗今年45岁，背景清白，年富力强。他经手过多起洗钱案，并以此为主题写过一本书。他也处理过直达权力中心的大案子。2004年，莫罗惩处了14名银行高级官员。2013年，巴西最高法院将一些劳工党高层政治家绳之以法。莫罗是这起案件法官的助手。

圣保罗大学法学教授古斯塔沃·奥利维拉认为，莫罗行事果断，他改变了巴西腐败案的一般审理模式，加快了整个进程。“从前，嫌疑人能够自由活动，但这一次，他们在审判前都被关押起来。结果许多人选择提供证据，供认出更多的人，这不是巴西过去常见的状况。”一些人批评莫罗在调查中对嫌疑人进行精神虐待，但不可否认，他极富效率。保罗·科斯塔作为污点证人，提交了超过30名国会两院议员的受贿名单。2015年9月21日，前财长、劳工党高级官员瓦卡里·内托（Jo～o Vaccari Neto）因洗钱罪和共谋罪被判处15年零4个月监禁。更重要的是，调查发现劳工党财务主管为党募得的捐款，相当部分就来自巴油的贿赂。建筑和工程承包企业高管涉嫌联合贿赂巴油高管，实质是协助他们向劳工党提供政治献金。

“在劳工党政府执政期间，我们为体制的正确运转创造了条件。”前总统卢拉为自己的党派辩护，“我们巩固了公诉人办公室的自治权。是我们让联邦警察部门实现有效运转的。我们投资雇用了新的专业人员、情报人员，也努力让联邦警察部门实现自治。是我们创立了政府透明网络。我们制定了法律确保所有记者在任何时候都有权拿到他们想要拿到的政府信息。”在卢拉看来，过去两年里劳工党被污名化了。“我感到调查中的信息是有选择性地泄露出来的。它常常是不利于劳工党的。一条针对其他政党的指控只会出现在报刊一个小角落，在电视上闪现5秒钟。而当指控针对劳工党时，它会在电视上出现20分钟，占据报纸的头版。”卢拉暗示着政治斗争残酷和不公，但更残酷的现实是，他和罗塞夫无法否认这些针对劳工党的指控，也无法回避这些指控带来的负面效应。

塞尔吉奥·莫罗并没有发现罗塞夫在整个案件中负有罪责的证据，但这已经足以对总统的声誉造成致命损害。2003年，罗塞夫出任总统卢拉的能源部长时，巴西石油公司就由她负责。从2003至2010年，罗塞夫做了7年的巴西石油公司董事会主席。在这次贪腐丑闻中下台的巴西石油公司主席格拉萨·福斯特是在2012年被总统罗塞夫任命的。格拉萨·福斯特也是一位女性，她和罗塞夫都出生在米纳斯吉拉斯州，两人从2000年左右就建立起了友谊和信任。

事实上，腐败在巴西政坛绝不是一件新鲜事。巴西法律规定，参议员享有刑事豁免权，从而使有腐败行为的议员在一定时间内可以免受指控和追究。而且，巴西司法体系异常复杂，当事人几乎可以无限制地不断上诉，繁琐的司法程序使许多腐败大案最后都不了了之。巴西前总统费尔南多·科洛尔在1992年因腐败被弹劾，后来又回到参议院当议员。而政治献金更是巴西政治体系中的痼疾。2012年劳工党领导层中有25人被判有罪，他们在2000至2005年期间卷入了由巴西劳工党策划的国会买票案。其中有卢拉政府的前总统办公室主任若泽·席尔瓦。总统使用公共资源收买政治忠诚变成了一种必然，甚至是一种传统。一方面，从理论上，一个政党进入议会，只需要获得不到1%的选票。因此现在的巴西议会足足有28个党派。这种体制滋养了没有立场的政治雇佣军。另一方面，议员必须是整个州的代表，而一些州的人口完全可以与一个拉美国家相提并论了，这使得选战的成本极为昂贵。政客们难以抵挡金元的诱惑。

一地鸡毛的政坛局面根植于各方势力对局势的判断。“劳工党从卢拉最鼎盛的时期衰落下来了，其他的政治力量都看到了取而代之的机会。”中国社会科学院拉美研究所巴西研究中心执行主任周志伟评论说。

僵局

2015年巴西经济下滑3.8%，为30多年来最严重的经济衰退。2016年的情况并不会变得更好。三大国际评级机构中，标普（Standard & Poors）和惠誉（Fitch）都将巴西主权债务评级下调至垃圾级。巴西对危机并不陌生。从上世纪80年代中期开始，巴西出现经济停滞和恶性通胀，经历了“失去的十年”。1992年，首位直选总统科洛尔遭到弹劾。1997至1998年，巴西在新兴市场危机中遭受重创。2005年前后，政坛腐败和贿选丑闻纷扰不断。然而，在“失去的十年”中，全球经济形势相对有利;上世纪90年代，抑制通胀和恢复增长的强硬措施使巴西保持了良好发展势头;当10年前政治丑闻爆发时，大宗商品市场正经历热潮。巴西几乎从未遭遇过当前这样的局面：内部和外部冲击、政治和经济波动同时作用。

2010年，罗塞夫从卢拉手中继承的不只是总统宝座，也不只是经济腾飞的辉煌和让数千万巴西人脱贫的伟大工程。在巴西这架巨大的机器上，卢拉涂抹了些润滑油，确保这台机器在他的操控下能够运转得更平顺一些，但他并没有对这架机器不合理的设计构造进行大刀阔斧的改造。一方面，巴西开源有限：巴西和过去100年一样严重依赖大宗初级产品的出口;它奉行贸易保护主义，将企业与国际竞争隔离，在经济合作与发展组织考察的41个国家中，巴西制造业生产率位列倒数第四。由于巴西没有与南美洲以外的国家签署自由贸易协定，加之国内厂商难以达到出口标准，巴西汽车产量在2013至2015年之间下降了35%。在巴西，企业纳税花费的时间是全球平均的10倍，一家典型的制造业公司每年需要投入2600个小时。而新建一家企业需要长达120天的时间。基础教育投资严重不足，巴西全国劳动力中只有11%受过高等教育，43%受过中等教育。世界银行发布的《全球经商环境报告》显示，巴西综合经商环境指标在183个国家中名列第129位。另一方面，政府难以节流。1988年的巴西联邦宪法规定：“追求福利的权利应该得到保护。”这为公共开支提供了强有力支撑。巴西人的退休金相当于退休前税后工资收入的97%。尽管巴西人口更加年轻，但其养老金支出却占到GDP的11.6%。这一比例比日本还高。在巴西，居民最低福利与最低工资一样多，而最低工资在过去10年间上涨了将近90%。巴西女性通常在50岁退休，男性在55岁退休，这几乎比OECD国家平均退休年龄早了10年。即使在卢拉执政政府手头有钱的时代，花在基础设施建设上的费用也极有限。来自麦肯锡的研究报告指出，目前全球为兴建和维护本国基础设施的平均开支为自身GDP的4%，而巴西则只有1.5%。巴西人在19世纪就开始讨论要建造连接里约热内卢和圣保罗的铁路，但这从来没有实现过。今天的巴西正在广大内陆地区开荒，发展农业，但几乎没有将商品运至港口的铁路。有数个港口不具备停靠大型船舶的条件，这直接影响了港口的运输能力。巴西港口泊位基础设施的不足，延长了运输船舶的进出港时间，船舶滞留成本增加，从而增加了整体运输成本

从根本上说，巴西是一个内需驱动为主的大型经济体。贸易占巴西经济的比重并不高，它的出口量仅排世界第25位，占世界出口份额的1.2%。卢拉执政的2004到2010年，巴西经济保持了年均4.4.%的增速。这是一种消费信贷模式下的经济增长。它并非真正由投资或国民收入增长来带动。它的根基建立在政府主导收入的再分配上。新世纪的第一个10年，由于中国等新兴经济体需求旺盛，巴西出口的原材料获利颇丰，政府有能力做到这一点。卢拉时期的“零饥饿计划”“家庭扶助金计划”等一系列反贫措施，都是以政府财政收入来补贴穷困人口，从而帮助其摆脱贫困，提高购买能力。那时候，得益于家庭信贷的增加、正式就业岗位的创造、实际工资的提升和家庭公共支出的转移，家庭消费得到扩张，年均增长约5.3%。财政政策的扩张效应也刺激了总需求，就业扩张和实际工资增加带来的税收增加、最低工资标准提升以及政府支出与国有企业投资的增加都发挥了作用。

而到了罗塞夫时期，基于消费而不是投资的经济增长模式已经无以为继了。全球经济的不景气，导致巴西出口的主要商品铜、铁和石油等原材料的价格大幅度下跌，政府的荷包不再饱胀。与此同时，一些棘手的经济问题显现出来。在2006至2010年的5年间，巴西的信贷增速是GDP增速的2.4倍。由于前景看好，大量“热钱”蜂拥而入。它们在短期里迅速充盈了巴西外汇储备，也推高了本币的币值。雷亚尔兑美元的汇率水平在过去10年里升值超过100%，成为经济学家眼里全球被高估最多的货币。最近几年，所有到巴西的游客都会吃惊于里约和圣保罗绝不低于欧洲的昂贵消费。2012年以后，巴西的通胀率连续突破央行设定的4.5%上下浮动2个百分点的目标区间。为此，罗塞夫政府不得不持续升息。自2014年11月以来，巴西央行已连续7次加息，使得基准利率达到14.25%，创下了2006年以来的新高，但巴西2015年的通胀率仍达到了10.67%。加息没能遏制恶性通胀，却掣肘了罗塞夫振兴经济的其他计划。总统曾经希望刺激私人投资。但高利率政策显然让投资者望而却步。

2007年1月1日，再次当选巴西总统的卢拉在国会大厦出席就职典礼后向支持者致意

罗塞夫本人对于巴西今天的经济局面并非不负有责任。巴西中央银行的前三任行长都批评政府的财政政策和货币政策效率极低，指责她倾向于“大政府”和加大国家对经济的干预。在罗塞夫认为需要的时候，她毫不犹豫地用行政手段去干预经济。

2012年初，鉴于巴西的制造商对投资和生产陷入严重恐慌，罗塞夫决定尝试解决一些制造商长期抱怨的问题，这其中就包括电费。罗塞夫决定采取两大行动方案，一是降低联邦税和电费，二是利用多家公司的能源特许权即将期满的契机——如果电力公司想续约运营水坝及其配电网络，它们就必须同意大幅降低电费。预期目标是把用户的平均电费降低20%。很多分析认为，在这种新的特许权条约下，电力公司在长远上看根本不可能盈利。连任后，罗塞夫2015年1月任命金·莱维（Joaquim Levy）担任财长。莱维上台后提升了电力和能源价格。2015年，巴西居民用电价格提高了40%。但能源领域价格变动显示了政策的不可预见，从而使私人投资者进一步降低了在基础设施等领域投资的积极性。

资本对罗塞夫心存不满，中产阶级同样如此。周志伟指出：自2002年劳工党执政以来，社会结构发生了深刻变化，中产阶级占比已经超过了50%。在这种新局面下，多数民众的需求从10年前的现金扶贫转变为对公共服务的更高要求。从中产阶级构成来看，新晋升的中产阶级由于家庭收入超过现金扶贫的标准，不仅失去了社会救助金，而且由于经济不景气以及生活成本的上升，他们甚至面临重新“返贫”的风险。而对于老中产阶级而言，中产阶级的壮大则意味着有限的公共产品受到抢占和挤压，正因为如此，他们也同样对公共服务的质与量提出了更高的要求。一方面，罗塞夫需要通过持续的现金扶贫来巩固中下层民众的“票仓”;另一方面，还需要加大社会投入，增加公共服务供给，尽可能多地稳固中产阶级对劳工党执政的支持。毫无疑问，财政收支趋紧使得巴西政府在社会项目上的政策空间受到制约，劳工党在社会政策领域面临着进退两难的困境。

连任后的罗塞夫应该认识到了改变的必要性。她任命的新财长金·莱维毕业于芝加哥大学，是一名自由主义经济学家。他坚持财政紧缩政策，削减政府预算开支，包括暂时冻结政府公务员的涨薪以及减少社会政策规模。罗塞夫能够任命莱维，却无法保障各派势力接受他的主张。罗塞夫的个性是个麻烦。在巴西政坛，你若想解决问题，就必须平易近人并建立庞大的关系网;你要有个人魅力，要八面玲珑。卢拉具备这种能力，但罗塞夫不是。去年12月8日晚，一封副总统特梅尔致罗塞夫的书信被泄露出来。书信显示，特梅尔对罗塞夫极端不满，因为罗塞夫完全不信任他和民运党，且一直将副总统的角色当成摆设。特梅尔在信中抱怨，他在罗塞夫第一任期只是扮演“花瓶”的角色，丧失了过去在政坛担任的所有重要角色，只有需要解决民运党的投票和政治危机时，劳工党政府才会找他出面。这印证了巴西的一名前部长的话。他告诉《皮奥伊》（Piauí）月刊著名记者达妮埃拉·皮涅罗（Daniela Pinheiro），罗塞夫喜欢像一名地下监狱的犯人那样行事：“喜欢独处，凡事靠自己，不信任别人，对信息有控制欲，习惯存有大量现金以备‘这种或那种不测，习惯睡觉时不脱鞋，以便随时逃生。她还是活在上世纪60年代阴影里的那个女孩。”

罗塞夫甚至无法说服自己的同侪做出改变。劳工党计划部长尼尔森·巴博萨（Nelson Barbosa）以及其他劳工党内阁要员都坚持延续社会惠民政策，主张通过扩大政府开支来刺激经济发展，确保巴西穷人和中下层阶级的经济利益。反对派在国会启动弹劾罗塞夫的进程导致总统将更为倚重劳工党内的极“左”势力，而他们反对财政政策调整，使莱维的紧缩措施几无生存空间。

去年12月18日，挣扎了一年的莱维宣布辞职。巴博萨取而代之。国际货币基金组织的《世界经济展望》报告很快将对2016年巴西经济增速的预期从-1%大幅下调到-3.5%。该组织称：“巴西经济的衰退主要是由于政治的不确定性导致的。”唯一可以确定的是，无论罗塞夫是否被弹劾，巴西政坛碎片化的政治生态都不会改变。正因为如此，巴西的复苏也是一个未知数。