以税制改革推动社会治理

吕冰洋

中国正如火如荼推动的营改增，将是一场影响巨大且深远的改革。

首先，营改增推动的是经济治理。进入新常态下的中国经济，人口红利和技术模仿红利迅速递减、投资驱动和出口驱动的传统增长方式不可持续，正处于经济发展方式转型和结构调整的重要关口。营改增将使得制造业和服务业分征增值税和营业税的格局彻底改变，其重要经济意义有以下几点：上下游行业实行统一的增值税税率，将最大限度地发挥增值税的税收中性特点，让税收对市场的干预程度最小；建筑业和房地产业的营改增，消除了两个行业存在的重复征税，有利于房地产业良性发展；金融业实行增值税，企业取得的金融服务增值税可以作为进项税抵扣，有助于降低企业的融资成本；服务业全面营改增，使得企业购买技术研发服务能够纳入抵扣范围，有助于推动技术升级，进而推动企业创新；大量小规模服务业的税率由5%降低为3%，有助于小微企业的发展。营改增具有诸多好处，无疑是经济治理的一步大棋。

其次，营改增有助于推动政府治理。营改增势必对政府间财政关系进行重构，由此对政府行为模式产生根本性影响。营改增之前，营业税是地方政府的主体税种，增值税的25%归地方所有，在地方政府的财政收入结构中，营业税和增值税的规模分别列为第一和第二位。地方政府从增加财政收入角度出发，就会想尽办法推动两税增长。怎样推动呢？营业税的一半来自建筑业和房地产业，只要房地产投资持续增长和房价保持在高位，营业税收入就会得到足够的保证，为此，地方政府采用商业土地限量供应、放宽银行贷款限制、实行财政补贴等形式来推动房地产投资扩张。增值税主要体现在制造业，而在制造业中，重化工业的增值程度又比较高，地方政府有很大的动力通过低价供应工业用地、降低环境保护标准等手段来推动重化工业规模扩张。因此，可以说，营改增之前，不合理的税收分配关系是近十年来房价不断高涨、工业产能严重过剩的重要根源之一。

营改增后紧接着的动作就是重新划分增值税分配比例和分享依据，尤其是分享依据的调整，将深刻影响地方政府行为模式。我们期待将出台的增值税分享方案，有助于促进地方政府职能的转变，使之从更多关注生产转向更多关注民生，从更多关注企业转向更多关注居民，从更多关注规模转向更多关注质量。

最后，营改增又是以税制改革推动社会治理的前奏。近十年来，社会舆论关于宏观税负偏高、呼吁大规模减税的声音不断。实际上，孤立地分析宏观税负本身是没有意义的，脱离了政府支出、赤字、税收具体政策来谈减税也很容易走向偏颇。世界上强大国家宏观税负普遍偏高，弱小国家往往征税能力有限，为此，著名的哈佛经济学家阿西莫格鲁提出“共识性强政府”概念，指出税负高低本身不是问题，关键是税收是建立在社会共识基础上。逃税就是反映社会共识程度的一个重要指标。如果纳税人总是认为纳税是政府对自己财富的一种剥夺，逃税成为一种普遍行为，而政府又不能对这种行为进行有效规管，那就说明社会共识程度和政府治理能力较低。过去营业税和增值税的并行征收，使得服务业和建筑业不能纳入增值税发票勾稽机制，实际上催生了大量逃税行为，营改增有助于提高政府征税能力。

除此之外，还应看到，营改增本身就是一个大规模减税计划，减轻企业负担，增加其竞争力。为了弥补减税缺口、为了税制本身完善、为了推动社会治理，营改增之后政府势必要进一步推动税制结构从间接税转向直接税，从对企业征税转向对自然人征税，从对生产和消费征税转向对收入和财富征税，而这一切，意味着税收要深入到个人和家庭这个社会细胞。从世界范围看，我国税制结构这个转变是滞后的，例如我国个人所得税仅占总税收的6%，而美国高达35%，即使是一些转轨国家，也普遍在20%左右，何况不少国家还开征房地产税、遗产税等。我们不是缺少税源，增加经济活力不是必然要降低宏观税负，关键是政府在税收上要取之有道，用之有方，纳税人也要意识到纳税是一项不能推卸的义务，逃税即是缺乏国家意识、即是逃避社会责任，要让税收凝聚最广泛的社会共识，打造出“共识性强政府”。

“夫赋税者，邦国之大本，生民之喉命，天下理乱轻重皆由焉。”税收既是国家治理的重要手段，也是反映国家治理程度的重要结果，营改增改革是以税收推动国家治理的一场重要战役。

（作者系中国人民大学财政金融学院、国家发展战略研究院教授）