法国政府和社会资本合作模式的发展及其借鉴意义

蒋涌



法国政府和社会资本合作模式的发展及其借鉴意义

蒋涌

【摘要】政府和社会资本合作（PPP）模式把政府部门、社会资本和金融机构的优势结合起来，既减轻了财政压力，提高了运营效率和服务质量，同时又为私人投资者和相关金融机构带来了稳定的收益。法国的PPP项目起步虽然晚，但基于其在特许经营方面的独特传统优势，无论在项目金额还是数量上都居于欧洲领先地位。法国政府对PPP项目的强力支持，对合同过程严格管控以及协同考虑项目的长短期优势，这些措施都成为了PPP模式成功的重要基础。本文分析了法国PPP项目的发展、现状和特点，以期对我国发展PPP项目提供有益的经验和借鉴。

【关键词】法国 政府和社会资本合作 借鉴

[Résumé]En regroupant le gouvernement, la société et les services financiers, le PPP, modèle de coopération des capitaux gouvernemental et social, permet d’alléger la pression financière du gouvernement tout en profitant d’un fonctionnement plus efficace et d’un service de meilleure qualité.Parallèlement, ce modèle rapporte un bénéfice sûr aux investisseurs et aux services financiers.Bien que le modèle PPP en France se soit lancé plus tard que dans d’autres pays européens, il les dépasse de loin grâce à la tradition française en gestion et aux chiffres plus importants en terme de projets et de montants investis.Le gouvernement français soutient fortement ce projet, contrôle le processus de son application et prend en compte les avantages à la fois à court terme et à long terme, tout ceci contribue au succès du modèle français.Dans ce texte, l’auteur présentera les projets de PPP en France en mettant l’accent sur leurs historique, développement et particularités, afin d’amener quelques réflexions sur le développement des projets de PPP en Chine.

在通过特许经营引入社会资本方面，法国政府具有传统的历史优势，其根源可以追溯到罗马时代。在十六到十七世纪，运河和桥梁开始采用特许经营合同（concession）方式来建设。到了十九世纪，铁路、城市地铁和动力设施等部分采用特许经营方式。在二十世纪后半叶，无论从数量还是规模上，这些项目都得到了长足的发展，并扩展到高速公路、城市供水以及供暖等领域。随着2004年合作法案（contrat de partenariat）的通过，法国政府正式引入了“政府和社会资本合作（Partenariats public-privé，以下简称PPP）”的投资模式来建设公共服务项目。在法国Robert词典中，对词条Partenariat的基本定义是：“任何商业企业或机构联合参与共同的活动”。所以PPP模式的定义本身就决定了其实施模式多样化的特征。从广义上看，PPP模式就是政府与社会资本基于提供公共服务及建设公共设施的一系列法律和财务安排，这样的安排是在保证提供公共服务的同时把需求风险转移给了私人投资部门。公共部门利用PPP合同规定了私人部门的长期工作任务，私人部门也因此可以获得公共部门长期的收入补偿。通过这样的安排，法国政府部门成功地把原有的传统任务转移给了私人部门，这些任务包括公共服务（医疗、监狱、政府大楼、通信网络以及交通道路等）以及公共产品提供（自来水、暖气供应、污水和垃圾处理）等。某些公共服务和产品的提供可以是“使用者付费”模式，但基础设施以及国防建设等公共项目需要不断的政府投入，从这个意义上看，政府资金的有效利用以及社会资本的参与显得尤为重要。PPP模式旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。其中，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

从政治传统上看，法国本应该沿袭雅各宾派对公共部门和私人部门严格的两分法，但事实上，PPP模式在法国公共领域得到了广泛的应用，特别是地方政府的公共投资项目中PPP模式被认为是多种形式的“公共服务外包”①Athias, Laure.“Responsabilité politique et design contractuel des Partenariats Public Privé”, Revue économique 4 (2009), p.1018.。法国地方政府的PPP项目不仅限于供水、垃圾处理以及生活废物处理，还不断延伸到法律服务、养老服务等等。

一、法国政府和社会资本合作项目的发展与现状

从2004年开始，法国正式引入PPP模式作为政府采购的一种重要方法，是对传统的政府采购方式的创新。随着该模式的发展成熟，合同数量不断增加。从合同数量上看，法国近年来签订PPP协议的数量在欧洲都位列第一，至2015年2月，法国已经签订了548项合同，合同金额超过了120亿欧元，已经超过了发展PPP项目具有更悠久历史的英国②Aubert Benoit A., Patry Michel.“Les partenariats public-privé: une option à considérer ” , Gestion 2 (2004), p.79.。

图1　法国PPP项目数量的类型学分析（2005-2015）

从总数来看，地方政府投资的项目占合同总数的大部分比例，近年来，中央政府的投资合同也逐步增加。地方政府倾向于采用PPP的模式用于基础设施的融资，比如高等教育和中小学教育的基础设施、火车站和市政大楼的建设、公共设施（道路、照明等）以及其他设施（电影院、博物馆、游泳池等）。例如交通设施在合同数量只占总数的9%；但合同金额占到合同总金额的50%左右；合同平均金额高达16亿欧元（税前）。从合同数量来看，中央政府PPP项目占总数较少，但合同金额较大，占到全部项目金额的三分之二左右。中央政府PPP项目重点投资在能源和垃圾废水处理的设施上，投资金额较大，平均的合同金额达到了2.75亿欧元（税前）。

不同行业PPP合同的金额也不尽相同，合同的平均金额是由行业特征决定的。城市基础设施建设项目在数量上超过了合同总数的40%，但投资的总金额只占到10%左右。相反，城市运动和文化设施的项目数只占总数的15%，而金额占总数比例超过了40%。总体来看，平均的合同金额为2500万欧元（不含各种税收），基础设施合同的平均金额仅为650万欧元；运动和文化设施合同的平均金额为6800万欧元。

图2　法国PPP项目投资金额分析（2005-2015）

法国中央政府和地方政府都积极参与PPP项目，涉及的领域也十分广泛，涉及了各个经济部门。法国政府专门成立了MaPPP（Mission d’appui aux partenariats public-privé），从机构框架上保证了PPP项目的实施。MaPPP在法国经济与财政部的授权下对PPP项目实施初步审查，充当了“守门员”的作用，对各个项目在竞标之前的各种准备工作进行核查与分析，提供专业意见。同时，也为参与PPP项目的政府部门提供合同准备、谈判和管理的专业支持，在技术上特别针对分析工具、项目指南以及标准合同的准备等方面提供全面指导。当然，MaPPP也成为了法国政府宣传和推动PPP模式发展的重要机构。

法国PPP项目的融资方式呈现出多样化的特征，运用了包括传统项目债务融资、Dailly转让机制、项目公司融资、股权融资及租赁（crédit-bail immobilier）等。法国各银行及多家外资银行都积极参与PPP项目，提供各种融资产品（债务产品、对冲工具及租赁合同）和投资建议。像Caisse des dépôts这样的公共投资机构既是PPP项目的股权融资者也是项目的长期资金提供者；EIB（欧洲投资银行）也是法国大型PPP项目的资金提供者。其中，由法国参议员Cession Dailly倡导的Dailly转让机制是法国PPP项目融资的另一成功做法。在该机制安排下，金融机构可以通过签订一份特殊的文件以购买或抵押的方式将其对某些债务人（往往是基础设施或公共社会服务机构）的债权转让给信贷机构。在Dailly机制下，项目公司的风险转移为公共部门风险，政府当局在项目完成的情况下承担了还款责任。在法国的小型PPP项目中，运用较多的是公司融资方式，典型的例子就是该产业中的一个企业拥有项目公司的相当部分的股份，通过自有资金或者对金融机构的担保为项目提供资金①Campagnac Elisabeth, and Deffontaines Géry.“Une analyse socio-économique critique des PPP ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.45-79.。

PPP模式的实施在法国时间虽然较短，但项目的成果基本达到预期水平，特别是在项目准时完工比例以及预算资金控制水平两个方面提高十分显著。有关研究报告结果显示②AOT/LOA (Autorisations d’Occupation Temporaire/Location avec Option d’Achat[temporary occupancy/rental permits with option to purchase]) and BEAH (Baux Emphytéotiques Administratifs Hospitaliers[administrative long-term hospital leases]) 分别对PPP项目出具了研究报告。：法国的PPP项目中71%的项目按时完工并投入使用，只有不到3%的项目超出成本预算③例如，在2012年8月17日的Libération杂志中， “Grand stade: partenariat public perdant”一文提到PPP模式对公共部门而言是相对昂贵的投资选择，并举例说Bordeaux的露天剧场的投资从合同预算的1.75亿欧元到实际金额的5.51亿欧元。文章对于整个项目的运营租金提出了质疑，原因有二：第一，需要找到符合整个合同阶段风险溢价的折现因子；二是整个过程中的成本涵盖了维护和运营成本。。

二、法国政府和社会资本合作模式的特点

1、法国政府的强力参与和支持

基于法国的政治经济传统，其PPP模式也具有显著的国家特征，国家在项目合作公司中持有多数股份，只有少数像科菲特这样的公司是完全由社会资本控制的。法国政府通过全面立法规范PPP项目的管理，比如对合作公司成立的条件、运营年限、项目验收以及运营条件等方面都有明确的规定。国家在融资方面的支持也是十分显著的，包括承诺的优惠政策、政府补贴、国家银行信贷承诺、国际贷款及项目担保等①刘婷等：《PPP项目资本结构选择的国际经验研究》，载《建筑经济》，2014年第11期，11页。。另外，政府还建立代表国家和民众利益的公共机构为主体来管理监督PPP项目。比如在高速公路建设方面，法国设立公路交通局专责管理PPP项目事宜，在项目的长期管理和经济利益再分配方面起到了决定性的作用。

法国政府还通过特别的制度安排促进PPP项目发展。第一，为应对2008年的金融危机，法国政府在2009年实施了“保障计划”。如果没有政府的补贴支持，部分大型PPP项目在经济危机后无法维持正常运行，法国政府特别批准了100亿欧元的保障资金，专门用于被专业委员会认定能够在2010年完工、建设情况良好的PPP项目。项目价值总额为130亿的四个大型项目符合条件，其中一项（Tours-Bordeaux高铁项目）获得了政府的实质性资助，保障金额为14.6亿欧元，项目建设最终达到了预期目标。第二，法国政府发展对PPP项目的资产证券化资助计划（Fonds Commun de Titrisation PPP），旨在鼓励项目公司通过发行长期的债券为PPP项目融资。主要对于已经建设完成的PPP项目进入运营阶段后，政府通过该计划支持项目公司根据自身情况通过发行债券方式对银行贷款进行再融资。总体而言，在法国PPP项目中，政府选择在建设阶段给予直接的资金支持，同时还对项目资金的额度设定了上限，而不会补贴任何在运营阶段出现的资金缺口②Saussier, Stéphane.“ Introduction.‘ Partenariats public privé et performances des services publics ’”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.11-18.。

2、法国政府对合同实施的整体严格控制

PPP项目的主要特征在于它属于一揽子的完整合同，包括了项目的不同时期。法国政府通过整体的合同设计使成本控制内在化，主要指投资者可以通过项目设计与运营阶段的有效投资减少运营期间的成本增加。社会资本投资者会倾向于考虑不同阶段的互补性和协同效应，这种考虑不仅会影响到他们的投资决策，也会影响到各个阶段有效运行的组织安排。最显著的标准就是及时完成工程进入运营阶段，因为设计、建设和运营是三位一体的，社会资本只有完整按时执行合同才能获利。总的来说，一揽子合同的签订改变了社会资本投资者的整个激励机制，同时也意味着投资额，收益额、公共服务水平以及基础设施建设时间表的改变。另外，法国政府对社会资本投资者的付费方法更加强化了这一激励系统。社会资本投资者如果无法完成合同所规定的条款，比如项目超期或者未达到成本控制和质量控制目标，政府有权延迟付费。

法国政府十分重视PPP项目的前期评估和选择以及合同执行过程的管控，因为社会资本投资者的收入来源与设施的使用情况密切相关。法国的PPP项目的可行性报告中必须含社会使用率的情况预测，因为即使设施的未来使用率较低，私人部门也应该能够获得承诺的租金。虽然对于PPP模式的项目，事前的评估可能存在局限性，但评估过程是十分必要的。

3、法国政府重视PPP项目短期目标和长期目标的协同考虑

对于PPP项目，法国社会中批评的言论不断，特别是很多专家认为合同的长期目标缺乏保障，因此法国政府重视长短期目标的协同设定。正因为各方在PPP模式中签订的是长期合同，这种合同的非完备性体现在合同内容可以根据各种无法预期的变化（技术进步以及公共部门的需求变化等）进行调整。非完备的合同会产生选择社会资本投资者过程中事前的交易成本以及合同执行期间事后的交易成本①Le Lannier Aude, Porcher Simon.“Gestion Publique ou Privée ? Un benchmarking des services d'eau en France ”, Revue d'économie industrielle 4 (2012), p.19-44.。

法国政府致力于解决未来在合同执行长期过程中无法预测的问题。第一，政府要求合同各方可以采取比较严谨的合同条款来预测这些问题，其前提条件就是对未来情况要充分预测并相应修改合同中的相关内容；第二，合同各方可以对合同条款采取更为灵活的方法，并在条款中列明后期通过协商和谈判解决问题。第一种方法约束了各方的事前行为，并明确了未来发生问题的可能性；而第二种方法解决了商业环境变化带来的合同可能的变化，但并未在合同制订时明确双方责任，这样失败的项目数量被降到最低。

4、法国国内成熟的承包商市场以及相关的专业服务

法国PPP项目成功的重要原因还在于法国国内存在成熟的合同公司形成的承包商市场。在世界著名的十二大承包商中，法国就占了三家，即Vinci, Eiffage 和Bouygues。这三家公司拥有出色的技术和项目管理经验，从他们在全世界的项目建设工程中获得了针对PPP项目的重要经验以及管理项目能力。这三家公司获得了大部分法国的PPP项目合同与政府的项目补贴②Chua, David Kim Huat, Yue-Choong Kog, and Ping Kit Loh.“Critical Success Factors for Different Project Objectives”, Journal of Construction Engineering and Management 3 (1999), p.145.。

PPP项目的规划、可行性研究及设计大部分是由政府委托机构出资挑选专业机构完成，因为如果只依靠发起人进行大型项目的可行性研究资金压力大，风险高，为了避免资金损失，发起人通常不做深入研究而只是浅尝而止③赖慧敏等：《法国高速公路供给的公私伙伴关系分析》，载《牡丹江教育学院学报》2006年第5期，153页。。整个项目建设和管理过程也由众多专业服务机构参与，包括了咨询机构、律师事务所、会计师事务所、保险公司、银行以及融资顾问等。政府对项目时间节点和质量要求十分严格，对项目公司的违约行为处以高额惩罚。

三、法国政府和社会资本合作模式对我国的借鉴和启示

在公共项目资金不足的情况下，中国的政府投资借鉴法国的“政府和社会资本合作”模式，充分利用市场机制和资源，有效地优化公共产品和服务供给，可以在以下几个方面借鉴法国的经验，推动公共投资更加有效、公平和可持续发展。

1.政府部门应该积极推动实施PPP模式，充分利用社会资金资源

从整体上看，法国实施的PPP模式和传统的政府采购模式相比对经济效率的影响是不同的。我国应该积极采用PPP模式，通过合约的设计以及降低缔约与监督合约实施的成本，体现PPP模式在项目建设管理中的合作效率，特别是PPP模式下公共品质量保证和监督能够克服公共品供给市场上的逆向选择和道德风险，从而提高项目效率。

2.重视合作伙伴的选择以及项目的风险分担

从法国PPP项目的合作伙伴选择来看，整个过程通过调整和修正各方的满意度并涉及多目标群的联合满意度，从实施来看，选择合作伙伴的联合满意度是最优的。中国政府必须保证竞标中的有效竞争，提供项目公司忠于特许权协议的激励，同时还需要能够在特许期间惩罚投资者的机会主义行为。另外，我国政府对政治风险、法律变更风险以及国有化风险等更有控制能力，应该由政府机构来承担。风险分担的问题一旦妥善解决，项目的效率就能提高。

3.政府必须完善法律以及相关环境建设

法国政府在欧盟整体法律框架下，制定不同的法律来规范PPP项目，并将这类项目与传统的政府采购项目区分开来。政府采购项目适用的是法国1955年4月18日通过的18号法案，而后在1989年6月22日修订了该法案Code de la voirie routière。这一法律基础在欧洲法 “Works Directive”基础上在1991年做出了重大修改，在范围和有效性上提出了选择PPP项目投资方的非歧视原则、公平原则以及透明性原则，这一规定为PPP的项目竞争招标过程提供了法律依据。而后这一法律演化成为了the Sapin Law。2004年6月，法国针对PPP合同专项制定了17号议案，该议案严格规定了项目的融资、投资、项目管理等各方面的条款①Iossa, Elisabetta et al.“Partenariats public-privé”, Revue économique 3 (2008), p.439.。现阶段我国已经开始重视PPP项目的立法立规工作，在法律层面上政府应该健全监管机构的基本约束机制和权利制衡机制，发挥建设主管部门在PPP项目中的监管职能，制定定价原则和服务标准，协调好投资、物价、技术监督部门之间的关系，制定内部质量和安全治理政策。

4.充分利用各种融资工具以提高融资效率

法国PPP项目的融资安排是多样化的，既有股权融资也有其他融资方式。我国某些公共项目依靠项目的运营收费无法达到合适的融资水平，必须依靠多样化的融资手段。我国PPP项目发展中，中央政府和地方政府都要承担项目的融资责任，并在竞争性的投标过程中界定清晰，便于融资方案的细化。虽然法国各PPP项目中特许权持有人在融资问题上自由度较大，但期初制定的项目运营后收费标准是固定的，长期运营合同（比如五年）需要对收费调整做出规定，并考虑到不同环境的收费预测以及政府财务补贴的安排，我国在初始阶段完全可以借鉴。

5.建立健全专门针对PPP模式的监管制度

在法国政府的授权下，设立国家专门机构主要负责PPP项目的实施，专责协调技术、法律以及金融方面的各项事宜。政府规定的政策包括各个方面，即发展战略、投资政策、融资和收费政策、安全政策、服务质量控制政策、劳工政策以及环保政策等等。我国的PPP项目尚处于初期发展阶段，要建立类似法国的科学监管体系，监管部门权利要合理分配、建立协调机制。发挥会计师事务所、审计师事务所等中介机构的监管作用，发挥其微观层面识别和评价项目风险的作用。政府监管的目标应该设定为社会效率兼顾公平、安全与生态。通过准入监督、价格监管以及反垄断监管等提高PPP项目的效率。采取市场化手段和激励性监管手段相结合，实现优质低价、社会监督成本低和行业可持续发展目标。

另外，从法国各个PPP项目的实施来看，重点的政策导向还在于外部性和内部性相结合的治理思路。政府应该采取管制措施减少市场交易的负外部性，比如PPP项目建设运营对环境有影响的应收取环保费用，有质量安全隐患的应该加强安全投入，同时增加惩罚力度；相反，如果项目建设改善周边环境、提高土地增值，消费者获得更多利益等，政府应该考虑给私人公司以财务补贴，激励投资者。内部治理主要是减少项目公司内部的不经济性，对私人交易和合约协议严格监管，包括了工程建设质量、服务提供质量、安全状况以及建筑节能等等。在保护消费者权益的同时提高PPP项目的经济效益和社会效益。

作者单位：广东外语外贸大学西语学院

（责任编辑：罗国祥）