经济新常态下煤炭富集地区发展现状与政策建议∗

张海莹

(河南农业大学经济与管理学院,河南省郑州市,450046)



经济新常态下煤炭富集地区发展现状与政策建议∗

张海莹

(河南农业大学经济与管理学院,河南省郑州市,450046)

摘 要在经济新常态、能源结构调整背景下,我国煤炭市场低位运行,为了解煤炭富集地区发展现状,对陕西省榆林地区政府和煤矿企业进行了实地调研,发现随着煤炭价格不断走低,煤矿企业经营困难加剧;煤炭地区国税收入和地税收入出现严重短收;从价计征的煤炭资源税改革不仅没有达到地方财政预期的增收效果,反而进一步加重了企业税费负担。从未来发展转型、税收制度完善、生态环境保护等方面提出相应政策建议。

关键词经济新常态 煤炭富集地区 煤矿企业 资源税改革

Present situation and proposal of coal region in the new normal

Zhang Haiying
(Economics& Management College of Henan Agricultural University,Zhengzhou,Henan 450046,China)

Abstract Under the new normal economy,energy restructuring background,China＇s coal market running low.To understand the current situation and development of the coal mining city and the coal enterprise,on-the-spot investigation were carried on in Yulin,Shaanxi province,which found that,as coal prices continue to decline and the coal industry revenue continued to decline,coal mining city tax revenues are serious short;from ad valorem coal resources tax reform not only failed to achieve the expected local finance income effect,but further aggravate the corporate tax burden.From future development and transformation,improvement the tax system,protection the ecological environment and other aspects policies are proposed.

Key words the new normal,coal region,coal enterprise,coal resource tax reform

榆林市位于陕西省最北部,能源矿产资源富集,有世界七大煤田之一的“神府煤田”分布在该市神木、府谷两县.榆林市煤炭储量占陕西省煤炭储量的90％以上,占全国煤炭储量的五分之一,选择该地区进行调研,具有典型代表意义.

1　榆林煤炭行业发展现状

1.1随着煤炭价格不断下降,煤炭富集地区煤矿企业经营困难加剧

为了解煤矿企业实际经营情况,我们实地调研了榆林市4户市属煤矿企业,即榆树湾煤矿、银河煤矿、杨伙盘煤矿和何家塔煤矿,这4户煤矿企业在2015年上半年共生产原煤956万t,约占榆林市原煤总产量的6.38％.

2013年,调研的4家煤矿企业全部盈利.汇总资产总额76.10亿元,负债总额27.92亿元,所有者权益48.18亿元,较2012年分别增长9.85％、－11.86％、39.90％;汇总营业收入49.77亿元,营业成本18.58亿元,实现利润总额21.74亿元,较2012年分别增长8.48％、36.44％、58.13％.2013年4户煤炭企业生产原煤1808万t,较2012年增长22.09％,产销基本平衡,吨煤平均销售价格273元/t,费用水平50 元/t,利润120元/t.

2014年,该4户煤矿企业全部盈利.汇总资产总额73.68亿元,负债总额22.78亿元,所有者权益50.9亿元,较2013年分别增长－3.18％、－18.41％、5.65％;汇总营业收入33.31亿元,营业成本15.40亿元,实现利润总额11.72亿元,较2013年分别增长－13.95％、12.30％、－22.39％.2014年4户煤矿企业生产原煤1919万t,较2013年增长6.20％,产销基本平衡,吨煤平均销售价格221元/t,费用水平44元/t,利润71元/t.

2015年上半年,该4户煤矿企业只有3户盈利.汇总资产总额72.53亿元,负债总额25.04亿元,所有者权益47.49亿元,较2014年分别增长－6.02％、－17.82％、1.68％;汇总营业收入17.74亿元,营业成本9.43亿元,实现利润总额4.36亿元,较2014年分别增长－18.55％、－5.30％、－42.18％.2015年上半年4户煤矿企业生产原煤956万t,较2014年同期增长4.82％,产销基本平衡,吨煤平均销售价格186元/t,费用水平41元/t,利润46元/t.

综上,2013－2015年,4户调研企业吨煤平均销售价格分别是273元/t、221元/t、186元/t,降幅31.87％;吨煤利润分别为120元/t、71元/t、46元/t,降幅61.67％.可见,短短两年多,榆林地区煤炭销售价格下跌了三成,利润减少了六成,高发热量、低硫低磷低灰的优质“榆林煤”尚且如此,可以判断其他地区煤炭价格下降和煤炭企业亏损之程度.值得注意的是,在煤炭价格大幅回落情况下,煤矿企业的原煤生产量不降反升,2013－2015年,4户煤矿企业原煤生产量分别是1808万t、1919万t、1912万t(预测),增幅5.75％.究其原因在于地方政府为保收入、保增长而对煤矿企业尤其是国有煤矿企业采取的“以量保价”,这是煤炭需求低迷、煤炭行业收入持续下降形势下,煤炭地区地方政府为完成税收指标,而不得不采取的短视行为,是一种典型的“资源诅咒”.

1.2随着煤炭行业税收收入的持续下降,煤炭富集地区税收总收入出现严重短收

作为资源富集地区,榆林市的产业结构以资源能源和资源深加工产业为主.2015年上半年,全市资源能源和资源深加工产业累计实现税收收入144.57亿元,占全市税收总收入的79％,其中煤炭行业实现税收收入63.99亿元,占全市总收入的35％,同比下降24.54％,减收20.79亿元,单一的产业结构导致全市税收收入极易受资源价格波动影响.

2015年上半年,榆林市国税系统共组织税收收入182.84亿元,同比减收31.72亿元,减幅14.78％,完成自治区计划的39.56％,落后序时进度10.44个百分点,短收48亿元.其中,中央级入库138.11亿元,占自治区年计划329.2亿元的41.95％,同比减收191.09亿元,减幅12.27％;自治区入库16.98亿元,同比减收4.46亿元,减幅20.79％;市级入库16.21亿元,占市政府年计划45亿元的36.03％,同比减收6.69亿元,减幅29.21％;县级入库11.54亿元,占市政府年计划28亿元的41.21％,同比减收1.26亿元,减幅9.81％.

2015年1－7月份,榆林市地税共组织税收及教育费附加入库85.88亿元,同比下降19.46％,减收20.75亿元.占省局全年预期目标239.95亿元的35.79％,短收54.09亿元.其中,市县级收入50.88亿元,同比下降15.5％,减收9.34亿元,占市县级预算目标135亿元的37.69％,短收27.87亿元;市本级收入20.84亿元,同比下降12.13％,减收2.88亿元,占市本级预算目标55亿元的37.89％,短收11.24亿元.

税收收入短收的主要原因有两个,一是煤炭价格大幅下跌,企业应税收入下降.2015年1－5月份,神华集团销售价格分别为173元/t(神东分公司)、250元/t(神东集团公司)、370元/t(东胜结算部),比2014年同期分别上升1元/t、下降77 元/t、下降65元/t.5月末神东煤炭市场销售环节价格进一步下跌,煤价走势严峻.除神华集团以外,5月份全市地方煤炭平均价格仅为180元/t,较2014年同期每吨下降40元.煤价的下跌导致煤矿企业的利润空间不断缩水.2015年上半年,地方煤炭企业所得税收入同比下降12.02％,减收11238万元;神华集团实现企业所得税103708万元,减收69298万元,减幅40.06％.

二是全年煤炭预测产量下降.根据《国家能源局关于开展煤矿建设秩序专项监管的通知》(国能煤炭〔2014〕480号),明确要求坚决制止煤矿违法违规生产建设行为,严格限制煤矿未批先建和超核定能力煤矿的生产.全市煤矿核定产能只有1.97亿t,比2014年实际生产量低1.66亿t,截至2015年5月底,全市实际煤炭产量13219万t,下降4％,预计全年煤炭产量30000万t,减少6263万t,减幅17.27％.截至5月底,全市253户地方煤炭企业仅有139户生产,停产率达45.06％.

1.3从价计征的煤炭资源税改革不仅没有达到地方财政预期的增收效果,反而进一步加重了企业负担

当前我国正面临经济发展方式与经济体制转型,资源税改革是纠正矿产资源在生产和消费环节因市场失灵而诱发的外部性,促进生产企业资源节约利用和矿区环境保护的重要措施.2014年10月9日,财政部与国家税务总局联合下发《关于实施煤炭资源税改革的通知》(财税〔2014〕72号),要求自2014年12月1日起将煤炭资源税由从量计征改为从价计征,税率幅度为2％～10％,具体适用税率由省级政府根据本地区具体情况确定.陕西省规定按6％税率从价计征煤炭资源税,较之前从量3.2元/t计征,征收标准明显提高了.资源税是地方主要税种,煤炭资源税改革可以增加煤炭富集地区收益,使当地政府有更多财力投入矿区社会问题和环境问题的解决,但由于煤炭价格持续走低,此次煤炭资源税改革并没有达到地方财政预期的增收效果.

截至2015年7月底,榆林市资源税入库29.98亿元,同比增长22.35％,增收5.48亿元,占地方税收的比重为36.73％,较2014年提高了12.4个百分点,成为地方税收第一大税种.其中,煤炭资源税入库18.63亿元,同比增长165.86％,增收11.62亿元.但由于原煤价格较年初平均每吨下降超过100元,煤炭资源税增收效果并没有预想的好,如果按2014年榆林市产量3.62亿t测算,煤炭资源税增收要比年初测算增收30亿元少10亿元以上.

此轮的资源税改革是在煤炭市场景气度持续低迷、煤炭开采企业经营普遍困难的情形下推出的.因此,中央在实施煤炭资源税改革的同时要求各地区“清费立税”,即进一步规范涉煤收费和基金项目.资源税改革提高了煤矿企业成本,而清理不合规的地方政府收费则是对企业成本做减法,此举目的在于确保煤矿企业的整体税费负担不增加.

陕煤集团红柳林煤矿是一家省属煤矿企业,资源税改后,资源税按6％税率从价计征,按目前商品煤单价161.67元换算成从量为吨煤9.70元,这较税改前的3.2元增加了6.50元.虽然按照“清费立税”要求取消了矿产资源补偿费、煤管费、上站煤服务费等地方性收费项目,但由于此次清理的规费项目本身征收标准比较低,企业因清费而减少的成本并不明显,但因资源税税率提高而增加的成本确是实实在在的.除了资源税,企业还要缴纳增值税、企业所得税、城建税、教育费附加、地方教育附加、印花税、城镇土地使用税、水利建设基金、水土流失保持费、水资源费、排污费、环境恢复治理保证金、上站煤服务费、煤管费、残疾人就业保障金等十多项税费项目,企业税费负担依然沉重.

府谷县中联矿业有限公司是一家私营煤矿企业,2015年1－7月份,该矿生产原煤65万t,吨煤销售价格为150元,吨煤完全成本145元,吨煤利润仅5元左右.其中吨煤完全成本构成为:直接生产成本68元,财务成本28元,管理费用9元,销售成本2元,各种税费37元,其他费用1元.税费负担率达24.67％.表1为2015年7月榆林市海湾三号煤矿核收税费名目与税率标准,企业每百元收入要交纳税费47.91元,税费负担率高达47.91％.

表1　榆林市海湾三号煤矿核收税费明细与税率标准

2　政策建议

2.1严格控制煤炭产量,积极支持煤炭企业延伸产业链条,发展煤炭深加工和精细化加工

据调研,目前煤炭价格虽然回落,但企业产量却不降反升,主要原因在于政府和企业为保增长采取的“以量保价”.从长远看,在经济下行阶段,政府应严格控制企业产量,积极支持企业延伸产业链,发展煤炭深加工和精细化加工.例如以煤焦油制油,将兰炭生产过程中产生的伴生品,即煤焦油和荒煤气深加工成清洁燃料油.与煤炭制油相比,煤焦油制油不仅节约资源,具有成本优势,而且更环保,发展前景更为广阔.

2.2进一步合理划分财政分配体制,增加煤炭资源富集地区政府收益

目前煤炭资源富集地区的地方税种主要有12 个,分别是营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城建税、房产税、土地使用税、印花税、车船税、土地增值税、耕地占用税和契税.其中,企业所得税和个人所得税收入的80％划归中省;营业税、资源税、房产税和土地使用税收入的30％以上划归省级.按现行财政分配体制,大约40％以上的税收收入要上划中省,市财政留23％,县级留37％.建议进一步合理划分财政分配体制,增加地方收益,使地方有更多的财力投入矿区社会问题和环境问题的解决.

2.3正确区分经济增速和税收增速关系,简明税制,刚性约束与柔性引导相结合

“营改增”后,企业与政府税收征管部门在抵扣项目上分歧较大,企业认为政府税费管理过于繁琐,尤其在当前经济下行,煤炭需求低迷形势下,大量煤矿企业经营困难甚至亏损,政府税收征管部门为完成本年度税收指标,反而进一步加强对煤企,尤其是国有煤企税收稽查和风险评估的力度,企业管理和工作人员为此投入大量时间和精力,一定程度上牵制了企业组织生产、应对市场风险的能力.正确区分经济增速和税收增速的关系,简明税制,在税收征管环节上刚性约束与柔性引导相结合,一味追求完成财政增收指标,无异于在将困境中的企业逼向绝路,加速其停产甚至倒闭关门步伐.

2.4将煤炭资源税改革与推进增值税改革通盘考虑,降低增值税税率

现行税费制度下,去除所得税、增值税等普适税费外,煤矿企业还要缴纳资源税、资源补偿费等资源税费项目.与电力、燃气及水的生产供应业和制造业相比,采矿业总体税负水平偏高.此次资源税改后,我国煤炭行业税费制度依然存在结构性扭曲,资源税率过低,增值税、企业所得税等普适税费标准过高.在短期迫切需要降低煤炭行业增值税税率,为企业减负,帮助企业渡过难关.而在长期应根据完全补偿资源耗竭成本的要求再次调高资源税税率.

2.5政府应合理使用生态环境治理资金,参与矿山生态环境恢复治理

根据调研,煤矿企业按照100～500元/km2标准交纳探矿权使用费,按照1000元/km2标准交纳采矿权使用费,按照10元/t标准交纳两权价款.根据2003年财政部、国土资源部文件《探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法》,探矿权采矿权使用费和价款除一部分用于中央、省(自治区)发证机关管理及成本费用支出外,主要应用于矿山地质环境治理支出,包括因采矿活动造成的地面开裂、沉降、塌陷等矿山地质环境破坏的治理,因采矿活动引起的区域性地下水水位下降、地下水干枯、危损尾矿坝等的治理,因采矿活动形成的矿山尾矿的治理和综合利用等.文件中明确规定了两权使用费和两权价款的用途,政府应和企业共同参与矿山生态环境的恢复治理,不能缺位.一方面,企业是主体,即使没有监督和验收,企业也必须得做沟缝回填、筑坝掩埋煤矸石等,调研地区煤层浅,沟缝必须回填,否则风进来容易引起煤炭自燃,这首先是个安全问题;另一方面,政府应尽快明确矿山生态环境恢复治理方案,合理使用两权使用费和两权价款,保障充分资金用于矿山生态环境恢复治理.

2.6缩短生态环境恢复治理保证金返还周期,缓解企业资金压力

以陕西陕煤集团红柳林煤矿为例,目前企业按照10元/t标准交纳生态环境恢复治理保证金,2014年企业缴纳生态环境恢复治理保证金总额达4800万元,根据“企业所有、专款专用、专户储存、政府监管”原则,只有在矿山生态环境恢复治理全部验收合格后,此部分资金才按比例返还企业,这造成企业资金大量沉淀,在当前企业资金链严重紧张形势下,无疑加重了企业负担.根据实际调研情况,企业基本上是边开采边进行生态环境恢复治理,在一个阶段结束后即可进行验收,并返还部分资金,缓解企业压力.

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(责任编辑 张大鹏)

作者简介:张海莹(1981－),女,河南南阳人,博士,研究方向:资源环境经济学。

中图分类号F426

文献标识码A