“依法治官”的困境与对策研究——以治理“小官巨腐”现象为例*

陈文权，许　可

(重庆行政学院 公共管理学教研部,重庆 400041)



“依法治官”的困境与对策研究
——以治理“小官巨腐”现象为例*

陈文权，许可

(重庆行政学院 公共管理学教研部,重庆 400041)

摘要：“小官巨腐”是百姓身边的腐败，主要集中在工程建设与拆迁领域，以山头主义与集体腐败方式居多，“能人腐败”是其突出问题。治理“小官巨腐”现象关键在于依法治官。依法治官存在的困境主要有选官管官的法律法规及政策体系不健全、“好官”的考核评价标准操作性不强、基层官员权力的约束机制欠缺、基层官员的监督不力、基层官员腐败成本过低等。走出依法治官困境主要靠法律与制度。要将“选官用官”权力关进法律和党规的笼子，必须完善“小官”选拔与晋升、基层群众参与“选官”等相关法律法规，要用民主监督制度、问责制度、预防腐败制度的笼子，从严管住管好“小官”手中的公权力，从源头和根本上预防、杜绝“小官巨腐”现象。

关键词：小官;巨腐;依法治官

2014年11月4日，中央巡视组第二轮巡视反馈情况报告中“小官巨腐”成为高频词，并明确指出了“能人腐败”、“苍蝇式腐败”等问题凸显[1]。近年来，“小官巨腐”、“小官大贪”、“小官豪贪”成为新旧媒体的热门话题。与所谓的“高官大腐”相比，一些基层官员利用手中的权力“一贪再贪，一腐再腐”，形成“小官巨腐”的现象，引起了公众的热议与愤怒。尽管舆论报道沸沸扬扬，但其理论研究却是一个薄弱环节。“苍蝇”与“老虎”一样都是共和国大厦的蛀虫，不容忽视。笔者拟对“小官巨腐”典型案例进行分析，在归纳其特征与成因的基础上，对依法治官，特别是治理“小官巨腐”的对策进行探讨，以供有关部门与热心于此问题研究的同志们参考。

一、“小官巨腐”典型案例分析

在我国能够称之为“官”的，主要指在党政机关中担任领导职务的公务人员，又称“领导干部”。人们常把省部级以上的领导干部称为“大官”；厅局级领导干部叫作“高官”；县处级领导干部叫作“中层干部”，暂叫作“中官”；乡科级领导干部则叫作“小官”。相对而言，“小官”不仅是领导职务层级的初始级别，而且是指其手中掌握的公共权力比较小。我国的村不是一级行政建制，所以“村官”不是“官”，但他们在公共组织中也掌握了部分公共权力，因此也把他们称为“官”。

据媒体报道，近15年来，全国处级以下官员腐败案件涉案金额超过500万的有45人，其中，38人涉腐超千万，有8人过亿[2]。2014年9月19日，北京市纪律检查委员会对56名乡村官员违纪违法问题进行严厉查处，其中“千万元级别官员”不在少数，“小官巨腐”严重。这里的“小官”包括副科级以上党员干部与农村“两委”班子中的党员干部[3]。“两委”是指村党支部委员会、村民委员会。

根据上述报道，本文中的“小官”是指县处级以下、副科级以上的领导干部(包括县级机关部委局和国有企事业单位的负责人)，以及农村“两委”领导干部(主要是指村主任与党支部书记)。“巨腐”是“小官”运用职权便利收受贿赂、侵吞和挪用公款等权力寻租获取一千万元金额以上的非正当利益。按此标准，我们选取近年来媒体公开报道的10个“小官巨腐”典型案例进行分析，试图归纳出“小官巨腐”现象的特征与原因，为“依法治官”提供治理思路。

(一)案例解析

笔者根据报纸与网站报道的信息与数据整理出10个典型案例(按职位降序排列)，曝光时间、担任职务、贪污事实、涉案金额、惩处结果等如表1所示。

表1　“小官巨腐”案例情况

(二)“小官巨腐”特征分析

根据表1中官员担任的职务、贪污事实、涉案金额、惩处结果的描述，我们可以看出“小官巨腐”有以下特征。

1.腐败官员的职务低、腐败金额大是其显著特征

从表1中可以看出，腐败的基层官员职级呈现低职化，都是处级以下党员干部与农村“两委”班子中的党员干部。虽然“官不大”，但他们手中握有房屋拆迁、征地补偿、修路、集体资产处置等方面的实权，寻租却很容易。如：原重庆市巫山县交通局局长晏大彬利用修路和发放交通执照权力大肆收受贿赂；马超群利用秦皇岛市北戴河区供水总公司总经理(科长级)职务便利疯狂索贿、贪污和挪用公款；原北京怀柔区庙城镇桃山村村主任常勇伙同他人违法建设，诈骗购房款；原河南省郑州市二七区齐礼阎村村支书阎海明利用拆迁之机贪污、受贿；等等。

涉案“小官”腐败金额巨大，“不贪则已，一贪惊人”，远远超过民众心理预期与承受范围。例如，上述案例中马超群索贿、贪污和挪用公款1.2亿元，晏大彬腐败金额高达2 226万元，常勇腐败金额高达1 100余万元，阎海明腐败金额高达2 000余万元等等，纷纷晋级“千万元小官巨腐俱乐部”。

以上事实说明，权不在小，而在于“实”，握有实权的“小官”利用权力寻租的机会大，腐败金额惊人。

2.工程建设与征地拆迁是小官腐败的重点领域

2014年,中央十个常规式巡视地区中有八个巡视地区存在工程建设腐败。“小官巨腐”的重灾区也是工程领域。进入21世纪以来，我国进入了新农村发展、城镇化、城乡统筹时期，县乡处在大发展阶段。郊区工程建设较多，投资金额较大，并伴随拆迁工作，于是“坐地生财”的寻租机会随之而来。借此机会，一些“小官”与开发商结成“官商同盟”，形成不成文规定，即“小官”蓄意抬高工程价格，与开发商“合作”；开发商将高额的工程款“回流”至“小官”，形成“官商勾结”利益链。例如，上述案例中的原重庆永川区建设工程管理中心主任、原招投标办主任戴兵利用职务便利收受贿款，阎海明利用拆迁之机贪污受贿等等，都是利用工程建设与征地拆迁机会进行腐败，最终利益受损的是基层民众。工程建设本是经济发展的助推剂，却演变为“小官巨腐”的温床。“小官”“位低权重”，并缺乏相应的监督使公共权力走向异质化。

3.“山头主义”与“集体腐败”是小官腐败的主要方式

“小官巨腐”现象中“山头主义”与“集体腐败”明显。“山头主义”指部分“小官”将管辖的部门或领域当成“领地”，“靠山吃山”，他就是“山大王”、“土皇帝”。在他管辖内的自然资源、行业、企业就是他的私产，将利润据为己有。例如，据媒体报道，原秦皇岛市北戴河区供水总公司总经理(科长级别)马超群利用自己掌握的供水权力不断地收取贿赂，家藏现金超亿元，养成“水老虎马超群”。

“集体腐败”指“小官”上下级形成“腐败流转线”的现象。例如，浙江省嘉兴市海宁市长安镇下的辖村肖王村的原“两委”班子中的7名干部集体腐败，以城镇建设青苗补偿款、工程款的名义从城镇建设征地补偿款中套取资金并私分[4]。可以看出，集体腐败中的“小官”官官相护，形成灰色利益链，不断膨胀公共权力效力边界，最后的“寻租租金”由上下级基层官员分赃。

通过案例分析，可以看出索贿受贿的官员基本上是单干犯罪行为，而贪污、挪用土地拆迁款、惠农款等大多是集体犯罪行为，并且上下级之间“利益均沾”，形成“小官巨腐”链条，造成集体腐败。

4.“能人腐败”是小官腐败的突出问题

“小官巨腐”中不乏业绩突出的“能人”进行腐败的现象。如“水老虎马超群”就曾经是水务系统的“先进个人”和市级“劳模”，案发前还被提升为副调研员。智能化、隐蔽性是“能人腐败”的又一特征。另外一个“能人腐败”的典型案例是江苏省无锡市滨湖区委原书记朱渭平。朱渭平2001年任滨湖区常务副区长，2002年被提拔为区长，2006年任滨湖区委书记，担任滨湖区主要领导职务长达11年。经过12年的时间，滨湖区已发展为无锡市核心功能区[5]。朱渭平利用职务便利在职务安排、工程包揽、企业经营等方面谋取非法利益共2 054.23万元。在大力发展当地经济的同时集聚非法财物，相比“庸人腐败”“懒人腐败”，“能人腐败”危害更大，腐败方式更隐蔽、更智能化。

“小官巨腐”与“高官大贪”相比，影响更为恶劣，更影响基层民众的日常生活。生活用水、土地、教育、生活补贴、土地补贴等公共资源的配置都与基层民众息息相关。“小官”觊觎基层民众的正常福利，使用非法手段获取大量本属于基层民众的公共资源，会降低政府部门选人用人等相关公共政策的公信力，对政府形象造成负面影响。

(三)“小官巨腐”产生的原因分析

1.政治经济社会文化环境影响

一是封建传统文化糟粕的影响：“官本位”、“当官发财”等思想泛滥。二是政治体制改革滞后的影响：基层领导选拔集权过度、民主不够、权大于法。三是市场经济的负面影响：个人利益至上、权钱交易。四是公民社会建设滞后的影响，如公民政治参与度不够、社会组织发育不健全等。

2.选拔任用制度不健全

基层官员任免决定权和推荐、提名权被垄断，甚至集中于某一部门或个人手中；民主与集中存在冲突，民主不够，集中有余，一把手一个人说了算；选人权与用人权分离，党委选人、行政用人；群众知情权、参与权、表达权、监督权缺乏制度保障。这些为基层领导干部选拔任用中跑官要官、买官卖官提供了市场。

3.运行机制不顺畅

党管干部与群众公认的有机统一缺乏实现机制，领导认可的官员，群众不认可；“一元化”领导体制与集体领导体制并存导致责任机制缺失，选人失误无法问责；领导干部绩效考核评价机制不健全，唯GDP导致“能人腐败”；优胜劣汰机制缺乏导致腐败分子较长时间占据基层领导职位。

4.权力运用监督缺失

民主监督机制有形无实导致小官肆意妄为，疯狂侵吞国家与集体资财，逐渐变成“大贪”；责任追究机制不健全不给力导致“小官”滥用职权，以权谋私，无法无天，逐渐养成“巨腐”。

二、“小官巨腐”产生的依法治官的困境分析

“小官”处于我国公共权力的末端，本来上级的管理与公众的监督是很容易的事情，然而腐败现象却愈加严重。究竟是什么原因使得“小官巨腐”愈来愈猖狂？有关部门为什么没有把这些“小官”管住？通过分析，我们认为“小官巨腐”现象产生的原因，除了有经济与社会转型期的各种诱因外，法治困境不容忽视。

(一)依法依规治理基层官员的要求与管理“小官”的法律法规及政策体系不健全的困境

面对“小官巨腐”频发，公众希冀“依法治官”的要求越来越强烈。但是现行法律法规及政策体系不完善、不健全导致了管官的困境。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等文件主要是针对县处级以上的领导干部。人们普遍认为，干部治理，只要管好中、高级领导干部(“高官”“大官”)就行了，至于科级、股级干部之类的“芝麻官”，则是比较容易管理的。国家《公务员法》虽然把乡科级(乡长和科长)纳入领导职务系列，但在具体操作中对领导干部的管理重点仍然是县处级以上干部，对“小官”们的管理与监督依旧是软弱无力。

而农村两委干部在人们眼中则不是“官”了。虽然党章和《村民委员会组织法》对村党支部书记和主任的选举有规定，但缺乏选拔任用的具体细则，导致农村干部的选拔任用操作随意性大，贿选、买官卖官现象时有发生。“花费千万买个村长”的人不在少数[6]。这些人上台后搞腐败是必然的。

(二)依法依规选好群众公认的“好官”与“好官”的考核评价标准操作性不强的困境

随着基层干部腐败现象加剧，公众对依据法律法规的程序选拔“好官”的需求与日俱增，但是选官管官的评价体系不科学和操作性不强导致“好官”难求。“好官”的考核评价标准操作性不强主要是指选拔任用考核指标针对性较弱和考核指标笼统。考核指标针对性较弱是指对基层官员的考核评价与其他领导干部采用同一套考核标准，导致对基层官员的绩效考核与评估结果失真，无法有效运用考核与评估结果。考核指标笼统是指“德能勤绩廉”不能科学地界定基层干部与中高级领导干部的区别，忽视了基层干部的独特性而导致考核结果公信力较弱。此外，基层官员的品行、品德、气质、精神等在绩效考核与评估反馈结果中遭到了忽视，基层干部的价值观、人生观、事业观、世界观难以得到真实的反映，形成“劣币驱逐良币”现象。

而农村两委干部则按照党章和《村民委员会组织法》对村党支部书记和主任的规定进行选举。如何才能选到“好官”，单纯的“票决制”难以避免拉票贿选现象。选举前如何对“候选官”进行科学考核评价以确保农村党员和农民群众选得“好官”，还没有一个完整、科学的办法。

(三)依法依规制约基层公共权力与约束“小官”权力机制欠缺的困境

古今中外，没有制约的权力必然产生腐败。因此，对公职人员手中掌握的职权，不管是“大权”还是“小权”，都要进行约束以防滥用。“小官”虽然身处基层，但权力寻租欲望并不因此减少。对基层权力约束不力也极易诱发“小官巨腐”现象的产生。对于县、乡党政机关来说，部分县、乡党政机关上下级之间、不同部门间的权力约束机制形同虚设，抱团腐败，制约机制失灵。

对农村干部来说，党章与《中华人民共和国村民委员会自治法》(以下简称《自治法》)对“两委”中的“小官”权力范围是有所规定的，但“小官”们往往超越法律边界行使权力；更有甚者，一些“乡村官员一头说了算”，权大于法，法律法规变成一纸空文，“村一把手”全权管理村中事务，权力制衡机制作用微弱。究其原因主要是村民代表大会和党员代表大会对“小官”权力约束机制欠缺。

(四)依法依规监督基层官员与“小官”的监督机制不给力的困境

行政监督、群众监督、媒体监督本来对治理腐败是非常有效的，但现实生活中却有所欠缺。监督缺席容易出现“化公为私”的腐败现象，基层民主监督机制的软性特征致使基层官员腐败可能性增加。“小官巨腐”的生成条件：握权力、不公开、无监督。目前对基层官员的监督不力主要表现在：第一，对于县、乡政府机关来说，行政监督的眼光主要聚焦于县长和乡镇长们，而对县级机关握有实权的科长、股长以及乡镇机关负责人的监督有所忽视，“小官们”就容易在监督的空隙内以权谋私。第二，一些地方的农村党员代表大会、村民代表大会对支书、村主任的监督流于形式，发挥不了实质作用。农村财政管理权、土地经营权等权力的运用缺乏有效监督，这就助长了“小官”的腐败行为，间接导致其“大贪特贪”。第三，我国媒体对基层官员的监督也是乏力的，新闻媒体缺乏新闻法为新闻报道提供法律保障[7]。同时聚焦报道的目光主要集中于抓“大老虎”而忽略了拍打“苍蝇”、“老鼠”，导致了“小官”愈来愈胆大妄为地进行犯罪活动。

(五)依法依规严惩基层腐败贪官与“小官”违法成本过低的困境

不管是“高官大贪”还是“小官小贪”都应该依法依纪受到严惩，但在反腐败的实践当中，往往重视对“高官大贪”的严惩，而忽视甚至放过了一些“小官小贪”，部分“小官小贪”胆大妄为地演变为“小官大贪”。

与“高官”相比较而言，“小官”获取公共权力(职务)的成本要低得多。“小官”教育投资(学历)、工作积累(资历)、管理能力的要求比“高官”低。至于那些通过“买官卖官”获取“小官”职务的贪官也比“高官大贪”的成本低得多。与此相应，对贪腐“小官”的惩处，取掉乌纱帽的损失也比“大贪高官”低得多，在财产利益、荣誉、资格、人身自由方面的剥夺而形成的违法成本方面并未形成较大的威慑作用。再加上对基层官员的监督乏力，“小官”利用职务便利进行贪腐也比较容易，导致“小官”们的贪腐行为不断地发生，在腐败的道路上愈走愈远，最终形成“小官巨腐”。对贪腐“小官”的惩处不严和腐败成本较低导致“小官巨腐”的腐败行为不减反增。

综上所述，从目前我国治理贪污腐败的实践和“依法治官”困境的分析来看，“依法治官”任重道远。“小官巨腐”与“高官大贪”现象令公众愤慨，“苍蝇”和“老虎”肆意腐败，其根本原因在于贪官们自身价值观的偏差与出轨。而从法律与制度上来说，法律法规体系不健全为“小官巨腐”提供了腐败条件，权力约束机制欠缺为其提供了腐败空间，监督缺失为其提供了腐败空隙，惩处不严为其提供了腐败温床。治理“小官巨腐”，提高“依法治官”的现代化治理水平，依赖于法律法规的完善与各类型制度笼子的构建。

三、关于依法治理“小官巨腐”的对策思考

2013年1月22日，习近平总书记在中纪委全会上指出,“要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题”[8]。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调：“好干部的具体标准是信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。”[9]根据习近平总书记的讲话精神，我们认为破解“依法治官”困境，必须从源头上治理“小官巨腐”，关键有两条：一是依法“选好官”，不管是“大官”还是“小官”，都要严格按照法律和党规选好选准“好官”；二是依法“管好官”，不管是“大官”还是“小官”，都要按照法律和党规从严管理，对官员腐败零容忍。从根本上说就是要把“选官用官”的公权力关进法律与制度的笼子。

(一)将“选官用官”权力关进法律和党规的笼子，确保选“好官”

依法治官，首先是要依法选官。选官是治官的基础和源头。基础不牢，地动山摇；源头受污染，就要花更大力气去治理。严格依法选好官，可以降低治官成本。因此，必须首先完善“选官用官”的法律法规和党规党纪体系,依法选好官，从源头上防止“小官巨腐”现象产生。

1.完善选拔与晋升的法律法规以保证“好官”晋升渠道通畅

如果一个地方跑官要官、买官卖官盛行，“会干的不如会说的”，“会干的不如会跑的”，“会干的不如钱多的”，官场产生了逆淘汰，干部就会寒心，群众就会不满意。要保证基层选好选准“好官”(好干部)并获得重用，关键是考察不能失准失真，科学、客观、公正、务实的考核是前提条件。因此，要完善基层官员与农村干部考核与晋升的相关规定和办法。

对选拔乡科级领导干部而言，第一，坚持德才兼备、以德为先原则，完善党政领导干部考核条例与规定中的考核条款，不唯GDP为考核指标，防止简单地将经济总量作为评价干部的主要依据。既要注重考核经济建设情况，又要注重考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效。不能脱离德的要求去选“能人”。既要注重考核干部的才能，又要考核其廉洁自律情况，绝不能“带病上岗”。第二，规定开放式考核原则，扩大考核主体，扩大基层民众对基层官员的考核作用。采取听证会、座谈会、论证会等多种民主方式，广泛听取民众的合理化建议与意见，保障基层民众的知情权、了解权、参与权的实现[10]。第三，健全与创新考核方法，规定考核内容的多元化和基层官员的综合素质考核，运用重实效和重内容的考核方式挑选合适的基层官员晋升，保证考核结果的反馈与运用。

对选拔农村领导干部而言，需要完善选用村官的法律法规和考核办法。目前江西省、山东省、江苏省、河南省、安徽省等相继出台并实施《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》修订，从制度上完善了对村官的选拔与监督，逐步实现依法治村官。第一，改革村官候选人的提名办法。坚持公开报名与党组织资格审查，通过公开考试筛选候选人，而非村主任与村支书提名，以此限制农村领导干部“选官用官”的权力。第二，加大“村官”用人公示力度与时效性，将用人的最终决定权交给村民，如有举报，需查实后方可进行选举。第三，加大审查村民举报的“村官”拉票、贿选等违法现象，保证“好官员”晋升通道通畅。

2.完善基层群众参与“选官用官”的法律法规以落实“群众公认原则”

基层官员的选拔与任用要坚持民众的广泛参与，发挥他们的自治权力，选出“好官”而非“贪官”。为落实“群众公认原则”，主要有以下方法。

对选拔乡科级领导干部而言，要把“组织意图”和“群众公认”原则结合起来，杜绝在提拔干部问题上“个人说了算”。完善选拔任用规则的具体要求：第一，把民主推荐作为选拔任用乡科级领导干部的必经程序，坚持“民主推荐在先，确定考察对象在后”的原则。要把民主推荐作为选拔任用干部的必经程序和第一道工序，让群众从起始阶段就参与其中，使群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权从程序上得到保障。第二，要努力扩大推荐测评群众参与面。在基层领导班子换届以及个别提拔任职，确定参加民主推荐的人员时，特别是要保证基层群众及服务对象参加民主推荐的比例，使推荐结果真正体现群众意愿，克服从内部人员中推荐内部人员的现象。第三，要正确运用民主推荐的结果。对民主推荐赞成票达不到规定要求的，不能作为拟提拔人选考察对象，使干部推荐过程和选用结果真实反映群众意愿。

对选拔农村干部而言，第一，保证人大代表、村民代表甄选的公正性、公平性。确保发挥基层精英整合作用，因为甄选代表是村代表会议公正的第一步。切实落实《自治法》中村民“选官用官”的参与权利，就要通过制度规章保障村民代表监督“选官用官”全程，切实发挥村民代表会议、村民会议的实质作用。第二，将法治思维与法治思想通过法规制度化，在基层民众中形成积极参与“选官用官”以维护自身合法权益的风气，依法行使质询权、罢免权，保证基层民众选出“好官”。第三，在基层自治组织建立“法律诊所”，宣传“选官用官”法律法规，普及法律知识，强化群众公认原则的实际效用。

3.落实公开“选官用官”的法律法规以杜绝基层“暗箱操作”

“阳光是最好的防腐剂。”让权力在阳光下运行，能够有效防止“选官用官”权力被滥用、错用，因为绝大多数官场腐败案例都是在暗箱操作中进行的。要保证基层党政机关“选好官”(好干部)，必须完善公开选官的办法与规定。

对选拔乡科级领导干部而言，第一，完善选拔与任用的全程信息公开制度。首先应通过推进办事公开和媒介宣传，让群众了解掌握干部选拔任用的政策规定。在民主推荐和选举前，应将空缺的职位以及选拔领导干部的标准、条件、范围对象向群众公开，真正落实群众的知情权和参与权，让群众知道民主推荐和选举领导干部是自己应有的权利，积极参与推荐和选举活动，真实表达自己的意愿。第二，公开候选人和拟提拔人的相关资料。包括个人的硬、软条件，如民族、性别、年龄、学历及专业、工龄及专业年龄、现任职务与职称、党派等，不能有假；政治信仰、从政道德以及才能、性格、气质等考核情况。此外，效仿英国的《净化选举，防止腐败法》，公示官员财产。第三，选举程序和结果公开，接受干部和群众监督。利用“公开”这一反腐利器依法治理基层“选官用官”腐败，保证选拔与任用的公平和公正。

对选拔农村干部而言，建议制定《村级干部选拔与任用条例》，明确规定“村官”选拔与任用的公开公平公正原则，防范“村官腐败”风险。

4.完善“选官用官”违纪惩处的法律和纪律规定以惩治“买官卖官”等行为

“买官卖官”、“带病提拔”和“村官贿选”是当前基层“选官用官”权力腐败的三大表现。防止此类官场腐败现象的主要做法有以下几种。

第一，完善《中国共产党纪律处分条例》中的违纪与纪律处分，明确规定“用人失误”(如“带病提拔”)相关责任人的警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等具体处分种类，严格对应执行。第二，完善司法惩治“用人腐败”(如“买官卖官”和“村官贿选”)对相关责任人的刑事责任的相关司法程序，通过程序公正实现司法公正，实现基层民众要求依法惩处腐败官员的诉求。第三，构建“选官用官”终身责任制。“谁推荐谁负责”，相关的领导干部要终身为其推荐与提拔官员的结果负责。建议出台《关于推荐候选基层干部终身责任追究的实施办法》以保证在“选官用官”环节责任的落实。形成党纪、政纪、司法惩治和预防“用人失误”、“用人腐败”格局，防范“小官巨腐”现象。

(二)将“选官用官”权力关进制度的笼子，确保“管好官”

对官员的治理，历来就有“人治”和“法治”的争论。实践证明，人治只能产生短期作用，法治才能产生长久效用。邓小平曾指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[11]依法治官，就是将法律法规和党规党纪形成管理制度和工作机制，把“官员”手中的权力关进制度的笼子里。

1.净化基层政治生态，将“小官”权力关进民主监督制度的笼子

1945年，毛泽东回答民主人士黄炎培关于历史周期效率的谈话中说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[12]“小官巨腐”之所以猖獗，一个重要的原因是民主监督的眼光聚焦于“高官”、“大官”，放松了对“小官”的民主监督。因此，要建设基层清正廉洁的官场风气，必须净化基层政治生态，把“小官”的公共权力关进民主监督制度的笼子。强化民主监督制度的主要措施如下。

第一，建立公共权力公开机制。公开县级党政机关和乡镇党委政府的权力清单，公开乡科级领导干部和农村“两委”党员干部的职务权力清单。让社会各界和人民群众知道“法律规定即可为，法无规定不可为”，以利于“主人”监督“公仆”。第二，建立“法律顾问制度”。通过专业法律顾问保障县乡政府依法行政，规范科(局)长和乡镇长依法行使职权。第三，建立群众监督制度。定期召开人民群众意见征集会、半月谈。各区、县纪委公布举报电话，开通网站举报入口，扩大民众参与监督的途径与方式。发挥基础民众自治能力，约束“小官”公权力。第四，加强媒体监督作用。开辟多元监督渠道，将媒体监督纳入监督系统，监督基层公共权力的运用。第五，发挥专门监察机构作用。县级纪检监察部门应在乡镇设立基层监察室，延伸纪检监察部门的监督与查处功能。如湖南湘西在全州165个乡镇都配备纪委书记和纪检干部，2 127个行政村都配备纪检员，农村基层纪检组织实现了全覆盖[13]。特别要加强纪检监察部门对“村官”经济责任的监督。如辽宁昌图县近几年来，实行“村财乡管”，有效杜绝了财务混乱，并通过党务公开、村务公开、异地交叉审计工作的有效开展，逐步建立起让村干部不能违纪、不敢违纪的制约监督机制[13]。通过完善监督制度，发挥长效监督作用，净化基层政治生态，优化党风政风，减少“小官”滥用职权的违法现象。

2.有权必有责，将“小官”权力关进责任制度的笼子

虽然乡科级和农村两委领导干部手中掌握的权力比较小，但也是公共权力。“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”[14]只有将“小官”掌握的公共权力关进公共责任的制度笼子，才能有效防止“小官巨腐”现象。

基层官员责任制度建设主要是完善《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》与《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》中违纪惩处的具体规定。一是强化专门问责机关对“小官”们滥用职权、权力寻租等行为的问责惩处；二是加大对乱用职权、不行使职权、失职造成重大损失或者恶劣影响的问责惩处；三是对涉及人民群众合法权益的重大问题不及时解决，或对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决等失职行为进行问责惩处；四是加强对违反八项规定精神典型问题，如收受他人礼品、违规接受私人宴请、违反财经纪律、违反社会主义道德等问题的问责惩处。

对违法用权的“小官”，除了党纪政纪要问责外，涉嫌利用职权犯罪的必须追究其刑事和民事责任。对于那些涉案金额巨大、影响极坏、民愤极大的职务犯罪分子必须处以极刑，形成“不敢贪”，否则难以遏制“小官巨腐”猖獗。

问责制度笼子有利于将“小官”权力圈在合法范围，督促基层官员依法履行职责，做有责任感与使命感的基层干部。

3.培养法治思维，将“小官”权力关进预防腐败制度的笼子

“小官”的公共权力不是私人的徇私武器，而是为公共利益服务的公共资源。因此，要将权力关进教育预防腐败制度的笼子。对“小官巨腐”，要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”方针。主要路径有：第一，推进主体廉政责任建设，建立县级党政机关局长(党组书记)和乡镇党委书记第一责任人制度。强化基层官员领导干部清正廉洁、公道正义的价值观、权力观、事业观，防止权力寻租。第二，建立警示约谈机制，将腐败控制在事态前端。对乡科级干部，要坚持抓早抓小，对苗头性、倾向性问题，及时约谈、函询、诫勉，防止小问题酿成大错误。第三，强化乡科级领导干部依法用权的法治教育，重点在于遵纪守法、公正廉洁、克己奉公等公务员的自然属性、职业要求与伦理道德，以及职务犯罪知识、反腐败高压态势等。积极探索适合乡科级领导干部的教学方式。法制教育的形式可采取讲授式、研讨式、案例式、模拟式、体验式[15]。将依法治国、依法行政、依法办事、依规矩办事等知识印在脑海里，落实在行动中。第四，把对领导干部的法治教育延伸到农村领导干部。如北京市的190名村党组织书记参加了一场特殊的培训，主题是廉洁履职，专题学习《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》，再次明确强调乡村干部41个“不准”等规定，提升村官的法治意识[13]，从而净化“小官”们的从政心态，改变官员的当官发财(捞一把)意识，履行为人民服务的宗旨，保证公共权力的运用符合法律法规与党规党纪。

最近，习近平总书记在同中央党校县委书记研修班学员座谈时指出，我们的权力是党和人民赋予的，是为党和人民做事用的，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利。要正确行使权力，依法用权、秉公用权、廉洁用权，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，处理好公和私、情和法、利和法的关系。习近平说：“当官发财两条道，当官就不要发财，发财就不要当官。选择从政就不要在从政中发财，选择发财就去合法发财。”[16]总书记的讲话对乡科级领导干部和村官们仍然适用，只有所有的“小官”也“清清白白做人、干干净净做事、坦坦荡荡为官”，吏治清明的一天才会到来，这就是“依法治官”的目的所在。

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(编辑:蔡秀娟)

Dilemma of “Governing Official with Law” and Its Countermeasure: Based on the Example of “Small Official but Great Corruption” Phenomenon

CHEN Wenquan, XU Ke

(TeachingandResearchDepartmentofPublicAdministration,

ChongqingAdministrationCollege,Chongqing400041,China)

Abstract:“Small Official but Great Corruption” is the corruption beside the common people. Small official but great corruption’s main areas are engineering construction and demolition; the main corruption patterns are “mountain-stronghold mentality”(meaning: disunity) and collective corruption; the prominent problem is that the able persons are crrupted.“Governing Official with Law” is the key of governing this phenomenon. The dilemmas of “governing official with law” are imperfect law and policy system of managing small officials, low feasibility of the assessment standard of good officials, the lack of local official’s power restraint mechanism, poor local official’s supervision and over-low cost of breaking laws, and so on. The way out of these dilemmas is to build the legal and regime cage. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the legal and party regulation cage are that the perfection of laws and regulations of small official’s selection and promotion, of grassroots’ participation of selecting officials, and so on. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the regime cage are building the cage of democratic supervision regime, accountability regime and corruption prevention regime to control small officials’ public power tightly.Building two types of cages to prevent and eliminate the “Small Official but Great Corruption” phenomenon at the source radically.

Keywords:small official; great corruption; governing official with law

中图分类号：D264

文献标识码：A

文章编号：1673- 8268(2016)02- 0008- 09

作者简介：陈文权(1954-)，男，四川乐至人，教授，硕士生导师，重庆市行政管理学会副会长，主要从事地方政府管理、公共人力资源管理研究。

基金项目：重庆市社会科学规划项目:政务微博对我国地方政府管理的影响与对策研究(2013YBZZ014)

收稿日期：2015- 06- 11

DOI：10.3969/j.issn.1673- 8268.2016.02.002