我国现行粮食生产性补贴政策存在问题及对策分析

高忠敏，卫　荣，刘小娟，马秋颖，王秀东

(1 中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京　100081；2 农业部优质农产品开发服务中心，北京　100081)



我国现行粮食生产性补贴政策存在问题及对策分析

高忠敏1，卫荣1，刘小娟2，马秋颖1，王秀东1

(1中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081；2农业部优质农产品开发服务中心，北京100081)

摘要：粮食补贴是国家推进农业生产的常用政策手段之一。我国现行的粮食生产性补贴政策主要是指良种补贴和农机购置补贴。在一定程度上，我国粮食补贴政策对粮食增产和农民增收起到了积极的促进作用。但是随着我国市场化进程加快和城镇化推进，现行粮食生产性补贴政策逐渐体现出补贴标准低、补贴结构不合理、缺乏相应监督机制、宣传力度不够等问题，很大程度上影响了政策的实施效果。本文针对粮食生产性补贴政策实施过程中存在的问题，提出相应改进措施。

关键词：粮食生产性补贴；实施效果；对策

粮食增产、农民增收一直是我国政府面临的重大课题，尤其对于拥有13亿人口的中国来说，确保粮食生产更是重中之重，这也是我国实施粮食生产性补贴政策的目标。我国加入WTO之后，政府取消农业税，开始实施农业补贴政策，逐步建立了以粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴(简称：四补贴)为主的农业补贴体系，其中本文将粮食直补和农资综合补贴划分为粮食收入性补贴，良种补贴和农机购置补贴划分为粮食生产性补贴。粮食补贴政策的实施，在一定程度上减轻了农民负担，促进了粮食生产，提高了粮食产量。中国统计年鉴数据显示：2014年我国农民人均收入已经达到9 892元，相比2004年增加了6 956元，同比增长11.14%；我国粮食产量则实现了11年连续增产，2014年全国粮食总产量增至60 709.9万t，相比2004年增加了13 762.9万t，同比增长1.7%(附图1)。但是随着市场化进程加快和城镇化推进，农资价格和劳动力价格上涨，国内外粮食价差拉大，粮食生产面临资源利用红线和农业补贴黄灯，同时天花板和地板的挤压农民种粮收益。因此在保障粮食生产健康发展和促进农业收入稳定增长的基础上，如何使我国现行粮食补贴政策更好地发挥强农惠农效果，需要进一步深入探讨。

附图　2004—2014年粮食产量及农民人均收入变化数据来源：中国统计年鉴和国家统计局。

1我国现行粮食生产性补贴政策实施状况

粮食生产的健康稳定发展不仅是国家粮食安全的保障，更是国家经济稳定发展的基石。我国实施粮食生产性补贴政策的首要目的是促进粮食生产，保障国家粮食安全。自从我国开始实施粮食补贴政策以来，政府就不断增加粮食补贴政策的财政支出，首先在2004年正式实施良种补贴政策，补贴区域为河北等13个粮食主产省区，补贴粮食作物品种为大豆、玉米、小麦和水稻。截止到2014年，我国的良种补贴政策已经对水稻、小麦、玉米和大豆(东北和内蒙古)实行全覆盖；中央财政支出0.7亿元农机具购置补贴资金，2014年增至170亿元，补贴12大类48个小类175个品目机具。我国粮食补贴体系补贴依据和补贴方式有所差异，其中，粮食直接补贴和农资综合补贴是按照计税面积发放，没有条件限制，属于综合性补贴；良种补贴和农机购置补贴有一定的条件限制，只有达到国家规定的补贴要求才能获得补贴，属于专项性补贴。我国粮食生产性补贴政策在粮食增产方面发挥了积极的促进作用，调动了农民的种粮积极性，很大程度上增强了粮食的综合生产性能力，客观上起到了保障我国粮食安全的作用[1]。中央农村工作会议提出，要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩的粮食生产性补贴机制，真正实现种田人获得补贴的政策初衷。因此，在改脱钩补贴为挂钩补贴的背景下，粮食补贴实施成本将发生变化。对不同土地经营规模农户而言，种粮面积核准和补贴发放不同，从而以实际种粮面积为补贴依据的政策实施成本不同，具体的，经营土地规模越大的农户，实施补贴政策成本越低；同时粮食补贴对于不同规模类型农户的粮食总收入影响也不同，具体的，土地经营规模越大，粮食补贴占粮食总收入比重越大。

但是随着我国市场化进程加快以及城镇化推进，随着劳动力、土地租金及投入品等农业生产资料价格不断上涨，种粮成本大幅增加，农民种粮收益受到了严重挤压，一定程度上影响农民种粮的积极性。同时，由于我国经济快速发展和城镇化、工业化快速推进，农户家庭增收有了更丰富的渠道和手段，种植业收入占农民纯收入比重发生了重大变化。2012年农民来自种植业的收入占全部纯收入的26.6%，但是2013年降到了24.6%，已经不到1/4。因此，农民种粮积极性在逐渐减弱，农民不再以种粮为主要收入来源，粮食补贴政策的引导效应开始弱化。

2现行粮食生产性补贴政策存在的问题

2.1补贴标准偏低

虽然我国在推进粮食生产方面的财政支出逐年增加，规模逐渐扩大，但是粮食单位面积补贴金额依旧偏低。以财政部统计数据为例，2014年中央财政预算安排良种补贴：玉米、小麦和大豆补贴标准为0.66元/hm2、水稻补贴标准为1元/hm2，补贴额度明显偏低；随着种子、人工等费用普遍上涨，补贴金额远远低于生产费用，农民种粮所需的生活资料支出过大，直接影响农民种粮积极性；同时，农业产业是弱势产业，粮食更是弱势产业中的弱势经营品种，与经济作物和养殖业相比，种粮效益明显偏低[2]。因此，即使享受国家粮食补贴，农民也无法通过种粮获得较大收益，并且，随着市场化进程加快，种粮收入已不再是农民主要收入，更多农民选择外出务工等方式来获得更高收入。相对于近年来不断上涨的农民工工资，农民通过种粮获得的收益较低，严重降低了农民的种粮积极性，阻碍粮食的生产发展。

2.2补贴方式和结构不合理

除少数地区还实行差价供应的补贴方式外，现行主要的良种补贴方式是现金补贴，现金补贴是按农田计税面积发放补贴，因此“种粮补贴”就变成了“土地补贴”。所以即便农民将土地流转出去，依旧可以享受国家发放的良种补贴。“种田人”得不到补贴，而“有田人”却享受了补贴，这对于进行土地流转经营的种粮大户和家庭农场来说不但增加了经营成本，也使补贴政策丧失了基本目的，降低了规模化经营种粮积极性[3]。我国现行的粮食生产性补贴政策中，只有良种补贴的政策目的是在保证粮食产量前提下提高粮食质量，其他政策的着眼点主要还是放在保障和提高粮食的产量上，对粮食质量以及环境生态方面的关注还不够[4]。而且在补贴过程中对生产优质粮、中等粮、劣质粮的补助也没有明显差别。部分农民一味追求粮食高产，大量使用农药和化肥，不仅影响粮食质量安全，而且破坏农田生态环境。随着人民生活水平不断提升，人们不再仅限于解决温饱，而是上升到粮食质量和安全方面。除种粮大户，家庭农场享受一系列的补贴外，关于生态农业、绿色农业和有机农业的支持政策还没有大力开展，现行的粮食生产模式仍然停留在初级水平。因此，不合理的粮食生产补贴结构不仅导致农民种粮的积极性降低、粮食品质下降，也导致生态资源环境破坏。所以长期来看，现行补贴方式和结构不利于我国粮食安全保障和农业可持续发展。

2.3补贴政策缺乏完善的监督机制

我国粮食补贴政策实施11年来，虽然在一定程度上调动了农民的种粮积极性、促进了粮食生产、提高了农民收入，但是从实施过程和效果来看，依旧缺乏完善的监督机制。以农机具购置补贴为例，农机具购置补贴是粮食补贴中单一农户单次受益金额最大的补贴。但是按照补贴流程，补贴并不直接补给购买农机具的农户，而是先补给农机部门指定的农机经销处，农户通过差价购机获得农机购置补贴，但在实际操作中总是存在一系列的问题。目前，农机购置补贴的一般流程是：各地农机部门审核，出具确认清单，财政部门向农机部门指定的农机经销处支付补贴资金。由于监督机制的不完善，农机经销处与农机部门相互勾结，套取国家补贴资金的现象时有发生，农民的利益受到严重损害。此外，在农机具购置补贴政策实施中，农户也无法实现自由选择。表面上看，农户可以选择指定提货方式中的任意一种，但在实际操作中，农民却不得不到农机部门指定的经销处购买农机具，最终还是各市、县农机部门掌握了农户的决定权，这也直接导致了很多农机部门贪污腐败。同时部分农户反映补贴的农业机械标价要高于同一机械的市场价格，这样即便农民购买了补贴的农机具，也没有享受到真正意义上的农机具购置补贴[5]。

2.4补贴政策宣传力度不够

在黑龙江、山东等地的粮食补贴政策效果调研数据显示：63.5%的农民只知道粮食直补，而对于良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴了解少之甚少，甚至还把粮食直接补贴等同于粮食补贴。而且部分家庭土地较少，补贴也相对较少，几年才去领一次补贴。农户直接把粮食补贴变成了家庭转移收入，错误理解了国家粮食补贴政策设计的初衷。除此之外，农民对于农机补贴政策的理解也不全面。近年来，随着农业机械化水平不断提高，农机具需求量也逐年增长，但是由于缺乏政策宣传，农户对粮食生产性补贴政策了解很少。调研数据显示，21.3%的农户只听说过农机具购置补贴，对于农业机械购置补贴的补贴程序和补贴标准基本不了解。由于农民无法明确补贴金额的用途，无法确定自己是否具备申请农机具购置的补贴资格，直接影响农民享受农机具购置补贴的政策效果，在一定程度上影响了粮食生产性补贴政策的实施效果，减弱了农户种粮积极性。

3优化粮食生产性补贴政策的主要对策

3.1适当调整补贴标准

首先，随着中央财政不断加大对农业补贴预算，地方政府应该根据本地区实际情况，适度增加粮食补贴配套资金，加大粮食生产扶持力度，各级政府应积极利用各种社会力量来提高对种粮农户的补贴力度；其次，由于化肥等生产资料价格不断上涨，直接导致粮食生产成本大幅增加，所以我国政府还应根据每年农资价格水平来适时调整粮食生产性补贴标准，使粮食生产性补贴上涨速度大于生产资料的上涨速度；最后，政府应大力加强对农民教育和培训的补贴力度，通过专业科技人员开展多种类型的农民培训和科普活动，例如：在村里定期进行科普讲座、农业专家在农田里对农民进行实地培训，讲授粮食高产、防虫防灾方法和技巧，实现粮食增产目的。

3.2提高补贴的指向性

粮食生产性补贴政策解决的是粮食生产问题，着力点应该在粮食的生产上，受益人群也应该是种粮农户，而不是广义上的农民，所以我国政府应加大粮食补贴改革力度，在补贴对象上由“全面补贴”向“重点选择”转变，把国家有限的财政资金补贴放到保证粮食生产中去，保护好粮农利益，提高农户种粮积极性[6]。同时，在保证提高粮食产量的前提下，我国粮食生产性补贴政策也应适度向优质粮生产倾斜，增添一些可以区分优质粮和劣质粮的补贴细则；对生产优质粮的农户加大补贴力度，并使其形成常态化补贴机制；国家应加大补贴方式的改革力度，积极寻求补贴新思路，利用补贴来引导农民转变土地经营方式，由原有的土地粗放式经营向土地集约化经营转变，提高农民种粮的专业化水平和粮食质量；打造绿色农业、有机农业，生态农业，以促进我国粮食质量、产量的提升和农业可持续发展。

3.3完善监督机制并将政策法制化

有效的监督机制能够保障粮食补贴政策的顺利实施，杜绝补贴资金被私自扣留和挪用的现象。以农机具购置补贴为例：通过定期检查和随机抽查等方式加大对农机具购置补贴产品经销商的监督力度，制定明确的处罚制度，一旦合格率低于指定标准，立即取消其农机具购置补贴产品经销商资格；完善补贴操作程序，加强补贴程序监管，确保农机销售和补贴资金发放等环节公开化、公正化，防止农机主管部门腐败，农机经销商次充好、坑伤农害农，农户套现等现象发生。同时还要大力加强市场监管，禁止厂商垄断市场，提高补贴范围内的农机具价格，使其高于市场价格，损害农民利益[7]；此外，政府也应该借鉴美国、日本等发达国家的成功经验，对粮食补贴政策实行立法保护，制定完整的粮食补贴政策法律体系，保证粮食补贴政策的实施效果。

3.4加强政策的宣传与解读

粮食补贴政策实施以来，农户对粮食补贴政策和补贴标准并不十分了解，也正是农户对粮食补贴的不了解，使其成为导致监管不规范的主要原因。因此，一方面，政府要加强农机购置补贴政策的宣传，通过公示国家粮食补贴政策相关文件等形式，使农户了解国家粮食补贴内容、标准以及目的，营造公正、及时、有效的政策补贴实施环境，确保国家的粮食补贴政策落到实处，调动农户的生产积极性；另一方面，政府应要定期举行粮食补贴的政策培训讲堂，尤其对于国家新颁布的粮食生产性补贴政策进行政策解读，使农民了解国家最新的支农惠农政策和项目，积极推进补贴政策的贯彻落实。例如：现行的冬小麦主产区“一喷三防”、测土配方施肥等项目“一喷三防”，以及种粮大户补贴、农村合作社等补贴的申请流程。应该正确引导和激发农户的种粮热情，推动粮食补贴政策的顺利实施，达到粮食增产和农民增收的政策效果。◇

参考文献

[1]张照新，陈金强.我国粮食补贴政策的框架、问题及政策建议[J].农业经济问题，2007，28(7)：11-16.

[2]马凌.我国粮食生产补贴政策浅析[J].中国农业资源与区划，2011，32(1)：7-9.

[3]程国强.发达国家农业补贴政策的启示及借鉴[J].红旗文摘，2009，15：22-24.

[4]韩红梅，王礼力.农户对粮食补贴政策的满意度及其影响因素分析——基于河南省447份实地调查数据[J].求索，2013，4：9-123.

[5]李俊华，李晓茹，周冬来.我区农机具购置补贴存在的问题及解决对策[J].民营科技，2013，2：90-91.

[6]贾杰杰，胡胜德.黑龙江省粮食补贴政策的效应分析及对策研究[J].农机化研究，2014，11：5-9.

[7]金攀.农机补贴“漏洞”亟需填补[J].河北农机，2011，6：5-6.

(责任编辑李燕妮)

Problems and Countermeasure Analysis of Present Food Production Subsidy Policy in China

GAO Zhong-min1，WEI Rong1，LIU Xiao-juan2，MA Qiu-ying1，WANG Xiu-dong1

(1InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment，CAAS，Beijing100081，China；2TheMinistryofAgricultureAgriculturalDevelopmentServiceCenter，Beijing10081，China)

Abstract：The food subsidy is one of the most commonly used policies which promote agricultural production and implementation in the world.China’s current food production subsidies mainly included seed subsidies and farm machinery purchase subsidy.To a certain extent，the existing food production subsidies had played positive role in promoting grain production and farmers’ income，but with the accelerated market process and the advance of urbanization，the current food production subsidies Pokicies gradually reflected lower subsidy standards，irrational subsidy structure，the lack of appropriate oversight mechanisms and publicity and so on，which had greatly limited the implementation effect.Aiming at the problems in the process of implementing，this paper put forward the corresponding improvement measures.

Keywords：food production subsidy；implementation effect；countermeasure

通讯作者：王秀东(1974—)，男，博士，研究员，研究方向：粮食安全战略、产业经济学。

作者简介：高忠敏(1988—)，女，在读硕士研究生，主要从事农业经济理论与政策研究。

基金项目：中国农业科学院创新工程(项目编号：ASTIP-IAED-2015-01)；农业部“十三五”农业农村经济发展规划编制前期研究重大课题《“十三五”期间我国谷物及口粮安全形势研究》、中国工程院重大咨询项目(项目编号：2013-ZD-1-1)；国家自然科学基金项目“国际农业研究磋商组织及其研究计划运行机制研究”(项目编号：J1324008)。