我国失业保险基金高额结余的成因及对策分析

李晨光，钱雨婷

（中央财经大学保险学院，北京100081）

我国失业保险基金高额结余的成因及对策分析

李晨光，钱雨婷

（中央财经大学保险学院，北京100081）

近年来，我国失业保险基金累计结余额居高不下，如何有效地利用失业保险基金是学术界及全社会共同关注的焦点。本文在分析我国失业保险基金结余情况的基础上，运用多元回归分析方法对失业保险基金结余的影响因素进行了实证分析，明确了影响因素的显著性及大小，在此基础上提出了扩大失业保险制度覆盖范围、提高失业保险待遇给付水平、调整失业保险基金支出结构、构建保险费率灵活调节机制等对策建议，旨在合理利用失业保险基金，充分发挥失业保险制度对促进就业再就业的作用，实现失业保险制度的可持续发展，加快社会主义和谐社会的构建。

失业保险；基金结余；再就业；可持续

近年来，我国失业保险基金累计结余额居高不下，截至2014年，全国累计失业保险基金结余高达4451.5亿元。每年不断增加的巨额失业保险基金结余意味着失业保险制度没有有效发挥制度功能，这不仅关系到基金自身的保值增值问题，还牵动着失业人员的权益，关系到失业保险制度的可持续发展。因此对造成失业保险基金高额结余的影响因素进行深入分析从而针对重要影响因素采取政策对策，有效利用失业保险基金十分必要。

一、研究背景及意义

（一）失业保险基金结余现状

失业保险是通过立法强制执行的，针对劳动者失业这一风险因素而设立的社会保险项目，对非因本人意愿失去工作、中断收入而失去生活来源的劳动者由国家和社会依法保障其一定时期的基本生活需要并帮助其实现再就业的社会保障制度，是社会保险中独有的具有失业保障性质的保险险种。

我国的失业保险制度自1986年颁布实施《国营企业职工待业保险暂行规定》以来已经经过了多年的发展，尤其是随着1999年《失业保险条例》及2011年《社会保险法》的正式实施，失业保险制度已经相对完善，对于保障失业人员的基本生活和促进再就业等方面发挥了很大的作用。

当前，我国失业保险的覆盖范围为城镇企业事业单位职工，对于灵活就业人员的参保国家没有明确规定，不过近年来已有不少地方如哈尔滨、南京等地出台了灵活就业人员参加失业保险办法，将其纳入失业保险覆盖范畴。我国失业保险制度实行现收现付制，失业保险基金的筹集源于单位、个人缴纳的失业保险费，财政给与补贴并负担经办机构的业务经费。近年来，全国失业保险参保人数快速增长，覆盖范围不断扩大，受益人数持续增长。截止2014年，全国参加失业保险人数17042.6万人，增加625.8万人。同时，失业保险基金收支规模不断上升。2014年全国失业保险基金收入为1379.8亿元，支出为614.7亿元。2010~2014年全国失业保险基金收支情况见图1。

从图1中失业保险基金及支出变化趋势可知，我国失业保险基金的收入和支出总体来说都呈现出递增态势。失业保险基金的现收现付制决定了其“以支定收”的原则，因而随着基金支出的增长需求，基金收入也不断增长，尤其是从2010年至2014年，基金收入实现了大幅度的增长。

图1 2010～2014年全国失业保险基金收支增长情况

图2 2010～2014年全国失业保险基金当年结余率情况

2014年失业保险基金当年结余765.1亿元，当年结余率为55.45%，累计结余4451.5亿元，年末参保人数17042.6万人，人均累计结余3828.5元。从2010年到2014年，失业保险基金当年结余率普遍偏高且总体呈上升趋势（图2）。

此外，就各个省来看，截止到2014年12月，全国31个省（区、市）开展了失业保险，各省市均不存在收不抵支现象。2014年，失业保险基金当期结余最高省份为广东省，当期结余率79.6%，累计结余515.7亿元，基金当期结余最低省份为西藏自治区，当期结余率96%，累计结余11.4亿元。由此可见，不论是当期或累计结余低的省份还是高的省份，其结余率都是比较高的，说明失业保险基金的支出范围较窄，支出规模较小，利用率较低。

（二）研究现状

在理论研究方面，早在《失业保险条例》颁布之初，就有学者提出并强调了失业保险基金收支平衡问题。纪韶[1]（2000）提出要用科学的方法制定失业保险的实施细则，指出各地应该根据每年失业率的变动相应调整不同行业的失业保险费率，并意识到失业保险金地区不平衡的问题，认为应当建立中央和地方分级的统筹项目。谷祖莎[2]（2000）强调了失业保险制度的目的，尤其是失业保险对促进再就业的重要性，认为对其目的的认识关系到制度本身的良性运行，必须以立法的形式调整失业保险基金支出结构，保证将基金的一部分按合理的法定比例用于促进再就业。随着《就业促进法》、《社会保险法》等法律法规的实施，我国的失业保险制度得到了进一步的发展与完善，但依然存在很多问题。郑秉文[3]（2010）关注到了我国失业保险基金增长迅速而受益人数却持续下降的问题，认为《失业保险条例》的修订应该提上日程，提出了上调失业金替代率、扩大覆盖面、延长失业金待遇期限、扩大失业保险基金促进就业和预防失业的功能等几方面的政策选择。孙洁[4]（2011）认为，我国失业保险基金巨额结余形成的根本原因在于失业保险制度中存在着缴费与受益关系的不对称性，并针对这一问题提出了降低缴费率、提高待遇计发标准、扩大基金支出项目等消化基金结余的对策。

从管理失业保险基金的国际经验来看，美国、德国等众多欧美国家的失业保险覆盖面相对较广、待遇水平较高，失业保险制度已经比较完善。相比之下，我国失业保险制度的起步发展较晚，失业保险制度还不够成熟，有关基金管理方面的改革也势在必行。“从近十几年来欧洲国家的改革潮流来看，失业保险的责任主体呈逐渐下沉趋势，各国都在探索合理的失业保险基金储备规模的量化指标”。陶芳侯[5]（2001）通过对德国的失业保险制度与劳动力市场情况的考察，认识到德国将促进就业政策融于失业保险之中，两者紧密结合，失业保险政策观念积极，同时在执法情况方面，严肃执法，严厉处罚，使得参保和缴费政策得以落实。指出我国在以上几方面也应借鉴德国做法，健全失业保险在促进就业方面的法律法规体系，并在基金运作过程中加强监督，改善执法环境，有效落实政策。李元春[6]（2008）通过对美国失业保险税立法内容的分析，认为美国失业保险税制度的立法及保障层次高、税制设计科学合理，提出我国失业保险缴费也应实行“费改税”，针对不同企业实行不同费率标准，同时给予地方一定的自主权，使得地方能够根据自身的经济发展情况制定税制政策，从而解决失业保险费征缴中遇到的各种问题。Stewart，Curt[6]（2004）认为为保证失业保险基金的偿付能力,各州应通过建立失业保险经验税率自动调整机制与通过立法增加失业保险税率或税基，以及减少失业保险金来避免失业保险基金降至最低点。Heer B[7]（2003）认为失业保险金的使用应体现在四个方面：保障就业岗位、支付失业救济金、给失业者支付失业保险金和职业促进费用，其中，应更加注重对职业培训的财政支出，从而实现失业保险金的利用最大化。Haub C[8]（2013）指出社会救济扮演着十分重要的角色，它不仅可以降低贫困，还在劳动力市场调整上起到非常重要的作用。因此社会救济应当在劳动者就业出现障碍时提供协助保护，崇尚提供慷慨的支持措施从而实现充分就业的信念。

（三）研究意义

失业关系到社会经济的发展与秩序的稳定，失业保险作为唯一一种针对失业者设立的社会保险，如何充分发挥其功能一直是经济学界和社保领域讨论的重点问题，而发挥失业保险功能的关键在于有效的利用失业保险基金。本文在认识我国失业保险基金高额结余现状的基础上分析其成因，探寻影响基金结余的显著性因素及各个影响因素的大小，从而针对重要影响因素提出对策建议，有利于政府有效设计政策，使失业保险基金真正按照“以支定收，收支平衡，略有结余”的原则进行运作，从而对于完善我国的失业保险制度，帮助失业者顺利实现再就业，促进社会稳定、和谐、可持续发展都具有十分重要的作用。

二、失业保险基金结余成因的实证分析

（一）建立模型

在市场经济活动中，经常会遇到某一市场现象的发展和变化取决于几个影响因素的情况，也就是一个因变量和几个自变量有依存关系的情况。这几个自变量都或多或少决定着因变量的发展和变化，这时就需要采用多元回归分析法。多元回归分析法，是指通过对两上或两个以上的自变量与一个因变量之间的相关分析，建立模型进行分析的方法。当因变量同各自变量之间为线性关系时，称为多元线性回归。

我国失业保险基金的运行方式采用现收现付制，即影响基金结余的两个最为直接的因素为“收”与“支”，而要剖析基金结余的更深层次原因，就要从影响基金“收”与“支”的多个重要因素入手。因此，本文采用多元回归分析方法建立基金当期结余率与影响基金收支的多个因素之间的多元线性回归模型。

其中下标t表示自变量和因变量的第t次观测值（t=1,…，n）是模型的参数，t为误差项。

（二）变量选择及数据处理

1.变量选择

多元回归模型中主要涉及两类变量，一类是因变量，一类是自变量。

（1）因变量的选择。本文选取基金年结余率作为因变量，它是综合反映基金筹集、支付、结余情况的指标。该指标通过基金年结余额与年筹资额比较，反映基金年结余额在基金年筹资额中所占的比例，同时能够反映出基金的利用程度与结余程度。

（2）自变量的选择。在自变量的选择方面，从影响基金“收”与“支”因素入手，同时考虑到失业保险基金“以支定收”的筹集原则，选取了如下指标：

1）失业保险参保率。失业保险参保率=参加失业保险的人数/单位就业人数，参保率反映了实际参加失业保险的人数占应该参加失业保险人数的比例。我国失业保险制度所覆盖的城镇职工中，依然存在一部分人群尚未参加失业保险，这势必造成基金收入的不完整。失业保险基金最为重要的筹集来源即失业保险参保人员缴纳的失业保险费，而失业保险参保率的高低影响着缴纳失业保险费人数的多少，从而对基金收入产生影响，因此选取失业保险参保率作为自变量之一。

2）失业保险费率。根据《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险费率有关问题的通知》，从2015年3月1日起，失业保险费率暂由现行条例规定的3%降至2%，单位和个人缴费的具体比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。我国目前实行固定费率，而如果费率发生浮动变化，其高低则影响着失业保险费收入的多少，失业保险基金结余也会随之变化。由于在本文所使用的样本数据中，失业保险费率自1999年至2012年均是一个固定值3%，未发生变化，因此在回归分析中将其纳入常数项。

3）失业保险待遇替代率。失业保险待遇替代率=当年人均失业保险基金支出/上年城镇单位就业人员平均工资，失业人员在就业转失业后，失业金就代替其在岗时期的工资成为失业期间的生活来源。这就涉及到了失业人员领取的失业金能够代替其在岗工资多少的问题，而失业保险替代率直观地反映了失业保险待遇占城镇单位就业人员平均工资的比例,失业保险待遇水平的确定影响着失业保险基金支出的多少，因此选取失业保险待遇替代率作为自变量之一。

2）城镇登记失业率。失业保险基金支出帮扶的对象即就业转失业人员，因而失业率的高低影响着失业保险基金支出的多少。城镇登记失业率能够反映在城镇登记失业的人数占城镇就业人数与失业人数之和的比例，在一定程度上能够反映失业情况，从而反映出对基金支出需求的大小，因此选取城镇登记失业率作为自变量之一。

5）失业保险金发放比率。失业保险金发放比率是指失业者直接申领的失业保险金占失业保险基金总支出的比例。失业者直接领取的失业保险金是其失业期间最基本的失业保险待遇，此外，失业保险基金支出还包括领取失业保险金期间的医疗补助金，接受职业培训、职业介绍的补贴等。失业保险金发放比率不仅关系到失业保险基金支出的多少，还关系到失业保险基金支出结构的合理性。因此选取失业保险金发放比率作为自变量之一。

2.数据处理

本实证分析中选取的各变量均为百分比形式，保证了单位的统一。本文在进行多元回归分析时选取1999年至2012年的年度数据，数据来源于《中国劳动统计年鉴》、《中国国家统计年鉴》，保证了数据的可靠性，对数据的处理均采用Eviews6.0软件，并进行了平稳性检验与协整检验，避免了伪回归的出现。

（三）分析结果

根据上述分析，以失业保险基金当期结余率（变量Y）为因变量，以失业保险参保率（X1）、失业保险待遇替代率（X2）、失业保险金发放比率（X3）、城镇登记失业率（X4）为自变量，将失业保险费率纳入常量，建立多元回归模型：

并进行回归分析如下：

1.变量的平稳性检验与协整检验

为避免伪回归，本文使用ADF单位根检验法对变量进行平稳性检验，并由检验结果可知，所有变量都是非平稳的，但是其二阶差分都是平稳的，它们都是二阶单整序列，因此变量之间可能存在协整关系，后续将进行变量间的协整检验。通过Johansen协整检验方法可知变量间至少存在一个协整关系，因此采用这些变量建立的回归模型是不存在伪回归的，是有意义的。由于篇幅有限，因此平稳性和协整检验的过程不在此赘述。

2．显著性检验

由Eviews输出结果可以得到因变量y对四个自变量的线性回归方程为：

由线性方程的检验结果可知，所有回归系数的标准差都是较小的，说明回归系数估计的精度较高；常数与其他四个自变量的的t检验对应的概率P值都小于0.05的显著性水平，因此它们的回归系数均通过t检验,对因变量的影响都是显著的；F检验通过说明多元线性回归方程整体上线性关系显著；模型标准差SE=0.0605很小，说明模型精度较高，误差很小。判定系数R2=0.9000说明模型中的四个解释变量解释了因变量失业保险基金当期结余率的总变差的90%，回归模型高度显著。

此外，由回归方程的参数估计值可以看到失业保险参保率X1与失业保险基金当期结余率呈正相关，失业金替代率X2、失业保险金发放比率X3、城镇登记失业率X4与失业保险基金当期结余率y呈负相关。在所选取的四个自变量中，城镇登记失业率X4对失业保险基金当期结余率y的影响最明显，其回归系数为-56.3776，即在X1、X2及X3都不变的情形下，失业率每上升一个单位，失业保险基金当期结余率就会“平均”下降56.3776个单位。其次对因变量影响较大的是失业金替代率，再次是失业保险参保率，影响相对最弱的是失业保险金发放比率。下面将针对上述已分析出的失业保险基金结余的影响因素做出具体的分析与对策建议。

三、失业保险基金高额结余的对策分析

（一）扩大失业保险制度覆盖范围

目前，我国失业保险的覆盖范围为城镇企事业单位及其职工，覆盖范围过窄，失业保险参保、缴费政策尚未有效落实到所有城镇企业。由公式(1)可知，失业保险参保率和城镇登记失业率对失业保险基金结余的影响都是比较显著的，失业率的变动对基金结余造成的数量变动更甚，这主要是由于失业保险的保障对象是失业群体，即在失业保险基金充分发挥其保障作用的情形下，失业率越高，失业保险基金结余也会相应减少。但是，通过实证分析我们可以发现，即使在参保率对基金收入贡献较高，城镇登记失业率较高的情形下，失业保险基金结余率依然很高。这说明失业保险参保人群和失业人群发生了错位，劳动力市场上依然存在大量面临较大失业风险却被排斥在失业保险制度之外的群体如非国有企业就业人员、劳动关系和就业岗位都不固定的非正规就业群体等。因此我国应该根据国家经济发展的具体情况并结合就业政策切实考量失业保险供需，扩大失业保险的覆盖范围，逐步建立广覆盖的城乡一体化失业保险制度。尤其是将具有最大失业风险的灵活就业人员及进城务工的有雇主的农民工群体纳入覆盖范围，使失业保险制度更好地发挥其保生活、促就业的功能，以化解更多人的失业风险，减缓基金不合理结余带来的压力。在扩大覆盖面的同时，还应注意参保政策的落实，对非法用工及不交社会保险等行为加强处罚力度，使法律政策落到实处。

（二）提高失业保险待遇给付水平

《失业保险条例》规定“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。在实践中，我国失业保险待遇给付水平通常在当地最低工资水平的60%至80%，失业保险待遇替代率普遍低于40%，并呈现出下降趋势。通过实证分析我们可以发现，失业保险替代率对失业保险基金结余的数量影响仅次于城镇登记失业率，而在目前的替代率水平下基金结余偏高，这意味着我国失业保险待遇水平还有待提高，替代率水平还有较大的上调空间。具体来说，可以通过调整参照比例即将失业保险金给付水平的参照工资调整为失业人员的在岗工资，放宽失业金领取条件如将“非因本人意愿中断就业”等领取条件进一步人性化，简化失业保险金申领手续等措施保证失业人员能够在有保险保障需求时及时享受到失业保险待遇。

（三）调整失业保险基金支出结构

在式(1)中，失业保险金发放比率X3这一变量涉及失业金发放金额占失业保险基金总支出的比例。由检验结果可知它对基金结余的影响也是显著的，因此应该合理调整失业保险基金支出结构，增加基金支出中用于促进就业和预防失业的支出项目，建立失业保险基金对促进就业和预防失业的资金支持保障体系。2006年起，我国就开始在东部七省市试点适当扩大失业保险基金支出范围，并接连通过政策性文件延长期限，这些办法能够暂时缓解基金高额结余的压力，但从长期来看，还需要通过立法的形式将失业保险基金中用于扩大促进就业和预防失业功能的基金支出项目如岗位补贴、社会保险补贴、为失业群体进行的职业培训和职业介绍补贴、异地就业补贴及为失业群体创造公益性岗位等良性措施固定下来，将支出项目予以规范化。同时在扩大基金支出范围过程中还应注意培训质量、就业服务质量等，以保证基金支出对于促进就业的实效，使基金支出结构的调整能够真正实现促就业，防失业的目的，增强失业保险制度的活力。

（四）构建保险费率灵活调节机制

自《失业保险条例》颁布以来，我国失业保险费率即实行固定费率，近10多年来,虽然不同的统筹地区有费率调整，但未发生国家层面的调整，这不利于失业保险基金“现收现付、收支平衡”原则的实现。2008年底，为采取有力措施应对金融危机的影响，缓解就业压力，人力资源与社会保障部、财政部和国家税务总局三个部门联合下发了《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，出台了阶段性降低四项社会保险费率的规定；2015年3月1日起，根据《人力资源社会保障部财政部关于调整失业保险费率有关问题的通知》，失业保险费率暂由现行条例规定的3%降至2%，单位和个人缴费的具体比例由各省、自治区、直辖市人民政府确定。这些阶段性政策调整均是根据我国不同时期的经济状况以及劳动力市场供求状况的变化合理调整费率的良好尝试。但是这种调节不具有持续性，随着失业保险基金规模的不断扩大,急需建立失业保险费率的自动调节机制以使基金能够实现自我平衡。由于各地区、各省之间经济发展不平衡，基金结余差异较大，因此可以提高失业保险统筹层次，同时将权力下放，扩大地方自主管理权力，将失业保险的责任主体从中央政府下沉到地方政府，使各统筹地区能够根据其基金状况在中央政府批准的一定幅度内确定本地区具体的费率，以有效应对省际间基金结余不平衡、经济发达地区基金结余量大的问题。

适当消化失业保险基金结存，化解基金高额结余带来的风险，让失业者能够在失业期间生活得到保障，顺利实现再就业，从而使社会成员能够共享经济发展成果，稳定社会秩序，构建和谐社会，是我们的目标与希望。同时，我们也希望建立一个能够实现自我平衡，具有可持续性的失业保险制度，从而充分发挥出社会保障制度所持有的的失业保险保障功能。当然，任何制度的完善，都需要经历一个循序渐进的过程，能够有效平衡基金结余、实现可持续发展的失业保险制度也应当由短期到长期，逐步构建与完善。

附录：样本数据

[1]纪韶.失业保险基金怎样收支平衡[J].中国改革,2000(4).

[2]谷祖莎.对失业保险制度进一步改革和完善的探讨[J].商业研究,2000(8).

[3]郑秉文,杨长汉.我国失业保险基金增长的政策选择[J].中国社会保障,2010(9).

[4]孙洁,高博.我国失业保险制度存在的问题和改革的思路[J].西北师大学报，2011(1).

[5]陶芳侯.对德日失业保险和劳动力市场情况盼魂秦与思考[J].财贸研究,2001(1).

[6]Stewart,Curt.The Facts on the Increase in Unemployment Insurance Tax in Utah[J].Enterprise,Salt Lake City,2004,33 (37).

[7]Heer B.Employment and Welfare Effects of a Two-Tier Unemployment Compensation System[J].International Tax and Public Finance,2003,10(3):147-168.

[8]Haub C.Tracking Trends in Low Fertility Countries:An Uptick in Europe[EB/OL].2013(12).

[9]李元春.美国失业保险税对我国的启示[J].税务与经济, 2008(5).

[10]陈丰元.失业保险基金大量结余问题分析[J].河南社会科学,2011(3).

[11]张瑞锋,张映芹.失业保险基金供求失衡矛盾的探析[J].西安建筑科技大学学报:(社会科学版),2013(6).

[12]郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较,2010(6).

[13]刘勇.我国社会保障税收法律制度研究[D].安徽:安徽大学,2006.

[14]王静敏.当代中国失业保险问题研究[D].吉林:东北师范大学,2008.

[15]王美春.失业保险法律制度研究[D].辽宁:东北财经大学, 2003.

[16]张瑞锋.我国失业保险基金供求失衡矛盾的探析[D].陕西:陕西师范大学,2013.

[17]郑功成.社会保障学[M].北京:中国劳动保障出版社, 2005．

[18]毛健.失业保险[M].北京:中国劳动保障出版社,2004．

[19]郭士征.社会保险基金管理[M].上海:上海财经大学出版社,2006.

[20]郭静安.五险一金——理论、制度、实践[M].北京:经济科学出版社,2013.

[21]刘扬.统计学[M].北京:中国统计出版社,2010．

（责任编辑：罗蕾）

On the Causes of High Surplus of Unem ployment Insurance Fund in China and the Countermeasures

LIChen-guang，QIAN Yu-ting
(centralUniversity ofFinaceand Economice,Beijing100081)

In recent years,the accumulated amounts of fund of the unemployment insurance remain high,how to use these funds effectively becomes a hot topic.Based on the analysis and discussion on the situation of the unemployment insurance fund,the paper usesmultiple linear regression method to analyze factors that affect the balance of the fund.To solve this problem,the paper proposes the opinion such as letting more people into unemployment insurance system,improving the level of unemployment insurance benefits,ad justing the structure of expenditures for unemployment insurance fund,introducing the automatic ad justment system of the insurance rate and so on.The paper aims to use unemployment insurance fund reasonably that it can work efficiently, achieving the sustainable developmentof China’s social security system.

unemployment insurance;fund surplus;re-employment;sustainability

F842.61

A

1008-2107(2016)02-0022-07

2016－11－05

李晨光，男，辽宁葫芦岛人，中央财经大学保险学院博士，讲师；钱雨婷，女，甘肃天水人，中央财经大学保险学院硕士研究生。