PPP模式应用于我国社会养老机构建设的必要性与可行性分析

周迪雯

摘 要：我国从2000年起正式进入老龄化社会，各类养老机构的发展成为缓解养老压力的一个重要途径。但是这些养老机构在自身发展过程中，却面临种种困难和问题，难以满足老年人的需求，而PPP模式的引入能从很大程度上缓解上述问题。本文对此，将从PPP模式应用于我国社会养老机构建设的必要性和可行性入手，积极响应PPP模式下的社会养老机构建设项目。

关键词：社会养老机构；PPP模式；必要性；可行性

一、PPP模式应用于我国社会养老机构建设的必要性分析

（一）拓展资金来源，缓解供需矛盾

供需矛盾突出是目前我国养老机构发展面临的问题之一。截至2014年底，我国60周岁及以上（含65周岁及以上）老年人总数为2. 12亿，全国各类养老机构总床位为496.3万张。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“十二五”期间要实现每千名老人30张床位的目标。按照这一规划目标，我国现有的床位缺口就高达130多万张，要弥补这一缺口，增加养老机构的资金投入是首要保障。而PPP模式的基本功能就是社会融资，该模式能够有效地实现财政资金与社会资本相结合，充分发挥财政资金的杠杆作用，弥补养老机构建设的资金缺口，不仅可以增加养老机构服务的供给量，还可以有效地减轻政府的财政负担。

（二）改善运营机制，提高服务质量

良好的运营管理能力是有效运行社会养老机构的重要保障，我国目前的养老机构运营管理水平普遍较低，现有的养老资源利用率低下。公办养老机构多为事业单位性质的福利机构，在管理体制方面行政主导性较强，管理方式落后，服务意识较差。在养老机构建设中引入PPP机制，可以综合公共部门和非公共部门的优势，取长补短，提高管理效率和服务质量。

在PPP机制中，私人部门的优势主要表现为以下三个方面：首先，私人资本具有逐利性，这就使得养老机构树立正确的服务观念，进一步满足老人的养老需求。获得收益是私人部门经营的基本目标，为了提高收益，经营者必定要从市场需求出发，根据市场需求提供和改善服务。这不仅可以缓解我国养老机构目前存在的供不应求问题，也有利于养老机构实现合理分类，提供不同层次的服务，满足多元化的养老需求。其次，私人部门更加具有灵活的管理技巧，可以提高管理效率。为了实现盈利目标，私人部门会积极采用先进的管理技术和方法，以此在保证并提高服务质量的同时降低成本。相比于公共部门，私人部门可以运用其独特的管理体系，来适应市场的灵活性。再次，为了提高服务质量，赢得竞争优势，私人部门会主动提升服务人员的综合素质和服务水平。私人部门可以利用市场机制，通过市场化的招聘机制选录优秀人才，并对人员开展系统化的专业培训，从而可以有效地提升服务人员的专业技能和素质。

（三）分散降低风险，实现规模效益

由于初期投入大、投资回收期长以及服务对象的特殊性，社会养老机构在建设和运营中面临着诸多风险。这些风险包括政治风险、经济风险、市场风险、法律风险、运营风险、技术风险等。由于风险承受力不足，很多民营养老机构的经营规模无法进一步扩大，经营成本较高，因此很难形成规模效益。公办养老机构由于享有较多的政府支持，其承受风险的能力较强，但这种单一风险承担机制使得政府成为风险的承受者，最后势必将由国家财政埋单。因此，现有的经营机制没有有效地分担风险，导致养老机构无法形成规模效益，也就无法在全社会范围内实现效益的最大化和风险的最小化。

二、PPP模式应用于我国社会养老机构建设的可行性分析

（一）理论可行性

1、公共产品理论。养老机构提供的养老服务属于准公共产品的范畴。首先，机构养老作为一种社会化养老方式，是社会福利的重要组成部分，具有较大的正外部效应，对于社会的稳定和发展具有重要作用。这一点在对“三无”老人、农村“五保”老人、经济贫困的失能老人的机构养老照顾上体现得尤为明显。其次，机构养老具有一定的竞争性和排他性。养老机构的资源是有限的，随着服务需求的增加，养老机构的边际成本会上升，当需求数量超过所谓的“拥挤点”后，养老机构的资源会出现过度消费及拥挤现象，我国目前某些公办养老机构出现的“一床难求”现象可见一斑。此外，机构养老服务也具有一定的排他性，可以设置某些门槛，以控制需求数量。因此，养老机构的准公共产品属性决定了其供给方式的多元性，政府可以通过PPP模式，适度引入市场机制，实现资源的优化配置，提高供给效率。

2、项目区分理论。从资金的回收特点来看，养老机构及其服务属于准经营性项目，可以通过服务收费收回部分资金，具有潜在的营利性，但由于服务对象的特殊性及行业特点，其现金流收入的稳定性较差。因此，政府可以通过给予一定的优惠政策完善其资金回收机制，通过稳定其合理收益提高社会资本的投入积极性，这就为PPP模式介入养老机构建设和运营提供了理论基础。

（二）境内外经验借鉴

从世界范围来看，发达国家和地区进入人口老龄化社会的时间较早，在应对老龄化问题方面积累了一些成功的经验做法。新加坡、美国、台湾等地区在养老机构建设方面的经验做法，可以为我国养老机构运用PPP模式提供以下启示。

1、美国经验。美国养老服务机构的管理和服务模式主要有三种：一是个人或团体投资，政府雇人管理；二是政府、个人和团体三方共同出资，由个人或团体管理；三是完全由政府投资，个人或团体管理。早在20世纪60年代，美国政府就开始采用公私合作的PPP模式开发和运营养老项目，目前已经有大量企业介入老龄产业，涌现出NorthCastlePartners（NCP）、Elderhostel等知名老龄企业。在养老机构的建设中，老人公寓釆取PPP模式应用的案例较多。例如，纽约的老人公寓很多采取的是公租房或簾租房的形式，政府对参与运营的民营企业或非营利组织给予投资补贴或税收优惠等政策，以保障老人公寓的可持续运营。

2、新加坡经验。在新加坡社会力量是养老机构运营的主力军，在养老机构的服务提供中，企业和非政府组织等社会力量承担了养老服务的具体提供，使政府部门可以从具体的运营管理中“脱身”，实现了公共部门与非公共部门的有效分工合作。社会力量的广泛参与一方面表现为社会力量兴办的养老机构在为老年人提供照料服务方面发挥了主体作用，另一方表现为各种志愿团体积极参与老年服务。

3、台湾经验。台湾地区参与养老服务的民间机构以非营利组织为主体。台湾的养老服务提供商多为财团法人等非营利组织，例如接受各方捐赠的基金会。与一般性的服务行业有所不同的是，养老服务承担着重要的社会责任。非营利组织成为提供养老服务的主体，有助于维持养老服务的公益性，取得更大的社会效益。作为台湾养老第一品牌的台湾恒安照护集团，就是一家财团法人类非营利组织，其出资人以慈善态度经营企业，该集团参与了台湾很多社会养老服务的PPP项目，利用企业的资金、技术、品牌、管理等优势把养老机构服务做得有声有色，堪称国内养老机构PPP运作的典范。

三、结论

根据本文的分析，由于我国的人口处于老龄化阶段，并且目前我国的社会养老机构仍处于供不应求、服务能力低下等客观问题，结合社会养老机构建设的公益性和特殊性。本文认为，PPP模式是解决我国当前社会养老机构建设的有效方式，非常有必要将其引入社会养老机构的建设。

参考文献：

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