关于公共预算和国家治理

马 骏

(中山大学 政治与公共管理学院，广州 510275)



关于公共预算和国家治理

马 骏

(中山大学 政治与公共管理学院，广州 510275)

我们知道，我国经过30年的社会经济变迁，其实对国家治理构成很大的挑战。我相信大家都意识到：需要一个适应经济社会变迁，重构整个国家的治理。十八届三中全会公报明确提出了要推动国家治理现代化，四中全会提出全面推进依法治国。我觉得不仅是建设法治政府，最好是法治国家、法治政府和法治社会一起建设。我也在学校做行政工作，我发现中国不仅是政府依法的问题，其实社会也需要建成法治社会，所以这块也非常关键。

我的主要研究领域是财政预算。三中全会公报发布以后，我接到一个朋友的电话，因为我当时还没来得及细看，他说里面有很多财政预算的内容，这是我们学财政的人比较受鼓舞的。比如，甚至连会计报告、资产负债表这些都写进去了，我们觉得是非常振奋的。

现在一个很重要的任务是国家建设。我一直认为，国家建设有一些基本纬度，这点对我们学政治学的人来说比较熟悉。Charles Tilly在2008年写的一本书中认为，国家建设有两个基本纬度，即国家能力与政治民主。总结起来，应该就是面对现代市场经济。因为我一直认为市场经济绝不是像经济学教科书所描述的那样，是一个抽象的东西。我们要去透彻观察历史纬度，才能理解18世纪的政治思想家们为什么在那个历史背景下提出要建立有限政府，你才能够理解为什么这些年会出现国家与社会及市场的矛盾。面对市场经济，我觉得再提传统意义上的有限政府是有问题的。

当然强有力的国家必须在强有力的监督之下运作，也必须是依法运作。2007年我和林尚立老师出版过一本书，所持的就是这个观点。2008年我和王绍光老师发表过一篇文章，其中也有这个观点。我们研究近现代国家历史，发现有一个规律。在近现代国家转型过程中，财政转型是一个“牛鼻子”。通过改变国家取钱、分钱、用钱的方式，就可以实质性地改变国家的治理模式。所以我们认为，可以通过财政改革来推动国家治理进行实质性的转型。

其实，自有国家之日起，国家就要去收钱、用钱。即我们所说的现代理财。它在国家发挥着很重要的作用却是在比较晚的时候。我比较佩服11世纪北宋政治家王安石。我知道一些历史学家都不太喜欢他，但我非常欣赏这个人。我问过一个很有名的历史学家，他怎么能在11世纪就构想出一个欧洲人实际上是在19世纪才建构起来的那套财政金融体系？我想写一篇英文论文，就叫“11世纪的治国理财思想”。比如王安石讲到“为天下人理天下之财”，“聚天下之人，不可以无财”。尽管财政活动一直非常重要，但直到19世纪才在治国中成为非常重要的制度，以后的200年时间里预算开始发挥着越来越多的功能，比如开始具备计划、宏观调控等等方面的功能。也就在这200年中，公共预算才逐步发展成为现代国家治国最基本的制度。这里有一个来自美国的案例。美国就是在20世纪初才构建起这样一套现代预算制度。有一个中国人看到了美国的这场改革，他就是马寅初先生。所以他当时写了一篇博士论文，题目是《纽约市财政》，最后一页他写了一句话：“如果我的国家也产生这样的改革，将对国家产生深远的影响。”

财政和国家治理的关系是非常紧密的，我们可以追溯到1917、1918年的一场争论。国家取钱有不同的方式。财政社会学一直有一个隐蔽的假设，说只有采取税收这种国家取钱的方式才能有好的治理。我们用跨国数据验证以后得出结论，至少在现有的数据背景下这个理论是成立的。当然我们希望找到更长时间序列的数据，最好有一百年的跨国数据才能说这个因果关系是真正成立的。这是一个简单的观点。我们可以看到，一个国家税收越规范，相对来说治理水平也就越高。

一个国家进入现代税收国家阶段，会提出一个建立现代公共预算的要求。王绍光老师从财政的角度解释近现代国家时，就是先到税收国家，然后再转向预算国家，也就是按照现代预算制度来治理的国家。

由于时间关系，我只简单从三个纬度来讲国家能力。

一、国家能力必须有一个最基础的预算能力

其实国家能力方面有很多讨论，有很多界定，但如果没钱，国家怎么有能力呢？当然有了钱还不一定有能力，还得取决于你用得好不好。历史上我们发现有很多汲取资源和利用资源的方式，也就意味着有很多不同的理财方式，而不同的理财方式就意味着不同的治国能力。只有现代预算制度建立以后，现代国家的治理能力才显著得到提升。这是财政史、预算史研究已经得出的结论，这是两位预算史上大师级人物的结论。1990年，Schick写到：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果不是因为有了现代预算制度，现代国家不可能有效地承担这么多的职能。”

二、国家应当具备理才能力

我们可以从三个纬度来判断一个国家的理财能力：一个就是总额控制，也就是你准备从社会资源中筹集多少资源来分配，这经常和财政风险等联系在一起。另外就是配置效率，也就是分钱，在地球上分得较好的我觉得有两个国家，即新西兰、澳大利亚这两个国家在这方面是做得比较好的。

另外就是管理和运作效率，这里面涉及债务管理、现金管理等一系列非常重要的活动，这些看起来技术性很强的活动，对提升国家的能力非常重要。

三、应当建立责任政府

我们再来看建立问责制，建设责任政府的问题。我们通常讲，问责有三种：政治、管理和法律上的问责。政治问责常常是与财政问责联系在一起的，只有与财政问责联系在一起，政治问责才有实质性的内容。2011年，我在《中国社会科学》上发表了一篇文章，在这篇文章中，我把选举和问责联系起来。我的这篇文章是受Cleveland先生的影响，他是一个政治学家，又是一个会计学家，还是一个预算学者。他在1919年写过一篇非常有意思的文章，这篇文章叫《民众控制的政府》，里面讲到一个观点：民主不能发展到选举民主就停滞不前，还必须在此基础上加上一个权力约束使用的制度。他认为，能够有效约束权力使用的制度就是预算制度。当时，他是批评美国没有这样的制度。所以他开篇说我们辛辛苦苦选了一百多年，政府还是不负责任，就是因为没有一个控制权力有效运行的制度，就是没有一个通过资金的使用来控制权力使用的制度。他提出要在民主选举之上加上一个预算民主。

什么叫法治我就不用讲了。我是从国家建设史上来理解法治的。从很多近现代国家建设史上看，在国家建设早期政治制度其实有时是缺乏权威性的，各种非政治制度是非常盛行的，它不能约束特性阶层。在政府缺乏法治的情况下，社会肯定是没有法治精神的，现代预算制度的建设过程实际是在强调法治。现代预算制度建设的第一步是确定公共资金只能用于公共目的，不能有任何一分钱用于私人目的。因此建立了一套非常严密的预算控制制度，就是在政府内部及对政府建立了这样一套预算控制制度，然后逐步确立这套预算制度的权威性和约束性，这就包括两个最基本的控制。我经常说，现代预算制度有两条腿：一条腿是政府内部全面的预算控制，另一条腿是立法机构对政府预算的控制。其实在很多国家，预算的控制是写进宪法的。在宪法之外还有一个一般我们称之为小宪法的预算法，专门有一个预算法进行表述。而且很多国家是以法律的形式通过每年的预算方案，也就是说它不是一个简单的收支，而是用法律的方式通过预算。所以在有些国家如果这个部门的领导超支了，那是违法了。

预算制度是如何确立起法治原则的呢？这是我刚才提到Schick专门阐述的。第一条你怎么取钱必须是受法律约束的，只有通过一个政治程序，政府才能从社会汲取资源。在支出的过程中必须遵守规则才能获得资金，才能去开展活动，即使给了你钱，在支出过程中你仍然必须遵守各种各样的规章制度，才能做事，才能开展活动。支出结束后仍然还有一个程序性的审查和问责。所以通过不断的加强控制资金，最后就让政治家、行政官员能够意识到只能按照正式的规章制度才能去取钱、用权、做事。这样慢慢就会把法治原则根植于政治过程和管理过程。所以Schick在给财政部长讲课时说，这样的控制虽然会损害行政效率，但是做一、二十年以后，当你发现法治原则变成一个职业习惯以后，我们在绩效上付出的代价还是划得来的。也只有政府按照这样的方式和原则运作以后，国家才会有法治。他举了一个例子，以前政府采购，你的朋友来找到你，你有权把这个工程给他，但现在有一套程序以后，你可以告诉你的朋友：“我想帮你也帮不了。”这样慢慢地社会就会有法治。

本文责任编辑：林士平

1008-4355(2016)01-0009-03

2015-06-21

马骏(1969)，男，贵州毕节人，中山大学政治与公共管理学学院教授，博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.03