GATS中日本的教育服务市场准入规制及对我国的启示

张红礼

(重庆海联职业技术学院，重庆 401120)



GATS中日本的教育服务市场准入规制及对我国的启示

张红礼

(重庆海联职业技术学院，重庆 401120)

日本制定了较为完备的教育服务开放政策，并通过相关立法和制度加以保障。而在GATS具体承诺中，日本在五个教育服务分部门中都进行了开放承诺，但同时在具体的提供方式准入方面，进行了极为具体和详尽的规制。面对未来的教育服务市场准入磋商，日本提出了一些建议并阐释了开放态度。对此，我国应结合自身实情，借鉴日本的教育服务市场准入规制策略，积极参与规则制定，完善立法，保证质量。

日本；教育服务市场准入；承诺与规制；启示

一、教育服务市场准入的含义解析

与GATT所不同的是，GATS中的市场准入不是普遍的原则义务，而是一种特定或专门的义务，只有一成员在其GATS承诺表中明确列出，该成员才对这一部门或分部门的市场准入承担相应的开放义务，否则就不承担任何市场准入义务，这类似于货物贸易的关税减让制度*货物贸易的关税减让制度是各成员通过谈判达成相关产品的关税税率并写入该成员的关税减让表，成员按照关税减让表的税率来对其他成员的进口产品承担义务。但GATS成员修改和撤销承诺的义务比较严格。根据GATS第21条，成员一旦作出了承诺便很难修改或撤销，但提高贸易自由化水平的措施除外。有学者将承诺比喻为鱼钩，任何成员只要上了鱼钩便很难全身而退。(参见：王贵国.从服务贸易总协定看经济一体化的法律渗透[G]//陈安.国际经济法论丛：第1卷.北京：法律出版社，1998:110-115.)。从贸易自由化角度而言，GATS谈判结果是否成功在很大程度上取决于服务市场的开放以及对服务提供者施加尽可能少的限制，对市场准入“点菜式”的自主承诺方式并不利于达到这一目的。但与国民待遇的情况一样，这反映了GATS服务业谈判的现实考虑和各国的利益协调，是发达国家和发展中国家服务业发展水平的巨大差距在GATS中的客观反映[1]。虽然服务市场准入的目标是世界市场的日趋融合和公平竞争，但鉴于目前各成员参差不齐的服务业发展水平，期望市场准入的步调一致是不现实的，尤其是某些特定行业的准入限制在短期内更难消除。因此，只能采取一种渐进的态度，由各成员根据本国国情确定服务市场准入的规模、程度和时间。各国的具体承诺表正反映了服务自由化不能一蹴而就的现实状况*GATS明确承认服务业的市场准入是一种目标。第19条第1款规定，希望通过继续谈判，减少或取消各种措施对服务的不利影响，并因此作为提高有效市场准入的手段。。

从前述可以看出，GATS中的市场准入是作为各成员的具体承诺义务而不是普遍的一般义务。同理，教育服务的市场准入也是成员的一种具体承诺义务，是各成员依据自己的教育服务发展水平、国家利益的考量、民族传统文化和自身教育体系的发展规划等因素而进行的选择性承诺。只有当成员在GATS中对具体的教育服务分部门和对不同的教育服务提供方式进行市场准入承诺时，才对该成员具有约束力。而成员对教育服务市场准入承诺的选择，首先是对五个教育服务分部门进行选择，然后是在每个教育服务分部门中，对跨境提供、跨境消费、商业存在、自然人存在四种提供方式的具体市场准入限制。总之，教育服务市场准入是指一成员允许其他成员的教育服务提供者、资本等进入和参与本国教育服务市场的范围和程度，它体现的是国家通过实施各种法律和规章制度对本国教育服务市场对外开放程度的一种宏观把握和监管。作为GATS成员具体承诺的义务，教育服务市场准入一般是对等互惠的，在某种程度上相当于一把“双刃剑”，换取进入外国市场的同时须开放本国市场，以此促进各成员权利义务的总体平衡。但因发达国家和发展中国家服务业之间存在的巨大差异，GATS第4条的宗旨，要求发达国家采取一些措施，以增强发展中国家国内服务部门的实力和竞争力。

二、日本的教育服务开放政策

研究表明，日本能够在19世纪中期和20世纪创造经济奇迹，主要归功于它对教育的高度重视。日本政府采用的措施主要包括制定和调整教育方面的法律，并制定相关的配套措施来促进教育的发展。如在高等教育领域，通过增加在高等教育领域的投资，积极推动私人资金进入高等教育，鼓励私立教育的发展，改变教育结构，同时增加科研经费的投入[2]。

就高等教育服务领域而言，日本教育随着经济的高速发展，在20世纪60年代得到极大的发展，此时期设立了大量的私立大学，进一步推动了高等教育的普及和推广，高等教育服务也得到迅速的发展，越来越多的外国留学生选择到日本留学，特别是亚洲国家。同时，高等教育服务的快速发展，也导致了国民对教育服务质量的更多关注和批评，这也在很大程度上推动了日本高等教育的改革和开放进程[3]。与此同时，日本的高等教育服务面临着本国人口老龄化和人口出生率降低的问题，导致本国国民对高等教育的需求开始下降。此外，经济全球化对世界各国产生了巨大影响，原来日本政府对教育的高度集中干预和控制，使日本高等教育服务在国际教育服务市场中的竞争力很弱。这些因素都推动着日本对高等教育体制进行改革，特别是以日本高等教育国际化为目的的国立教育公司化改革，不断推动着日本教育服务的国际化[4]。

日本在高等教育领域的开放改革，主要采取了以教育服务市场为导向的监管改革，具体措施主要包括：建立教育服务外部评价机制，通过第三方独立的评价机构来评估教育服务质量；放松对设立私立高等教育机构的授权和标准；对国立大学实行法人化，鼓励营利性大学的建立，以推动教育服务的市场化，提高本国教育服务在全球市场中的竞争力[5]。这些改革措施大大提高了办学效率，提高了日本高等教育服务的竞争力。但也使日本的高等教育服务面临一些问题，如保证教育服务质量的问题，培养在国际教育服务市场上的营销技巧问题，如何在国际教育服务中培育成熟的学生市场，如何同来自美国、澳大利亚、中国、英国的教育服务提供者竞争，以及如何保证教育服务的质量。

在应对教育服务国际化方面，日本通过各种政府的开放措施，包括对到国外留学的学生所获得的学分、学位和学历的重新认定，通过制定法律鼓励本国学生到海外学习，如在2003年颁布了《独立行政法人日本学生支援机构法》(Law on Independent Administrative Aiding Corporation in Support of Japanese Students)。目前，如同中国、韩国等亚洲国家一样，大量的日本学生到海外学习。因此，在教育服务的开放领域方面，境外消费方式比其它的方式有更大的开放度，而很多回国的学生对日本经济的发展也做出了很大的贡献。

在对待外国的教育机构方面，虽然在20世纪80年代初期就有一些美国的教育机构开始在日本设立了一些分支机构，提供跨境项目服务，但这些项目直到近年来才得到日本政府的官方认可。近年来，日本主动采取了一些措施来推动教育服务的开放，放松对外国大学设立分支机构的控制并开始为跨国校园提供教育服务，从外国大学分校毕业学生文凭与国内大学文凭具有同等效力，在外国大学分支机构获得的学分可以和本国教育机构的学分互换。日本也进行审批手续的改革，对外国教育服务提供者(如在日本建立分校)提供更多的选择空间。原政策对授权外国教育服务机构只有一种选择，即与设立大学有相同的标准和程序，现在改成两种选择，经由日本教育主管部门制定或经过授权，外国教育服务提供者可以在日本设立在其国内予以认可的离岸项目。

与此同时，日本更加重视教育的质量保证体系建设。在2003年7月，成立教育文化体育科技部(简称“文科省”，MEXT)，以研究高校教育国际化的质量保证；2004年3月，大学提供跨国教育服务的质量保证工程启动；2004年9月，题为《大学发展面向国际化和学习机会国际化》的报告公开征求公众意见；同年，一项有关在日本的外国教育分支机构项目的新政策被实施，超过20个外国教育分支机构正在日本运行。跨国电子学习开始稳步发展，在2004年，经MEXT授权的外国教育服务提供者被认可，未授权的教育服务提供者不被禁止，但也不会被认可，因此，许多美国和英国的MBA项目在日本仍然深受好评[6]。

三、日本在GATS中的教育服务市场准入承诺与规制

日本的教育服务水平较高，其经济的发展很大程度得益于教育的发展。因此，日本通过系列举措和立法手段来保证本国的教育服务水平，并积极推动私立教育的发展，推动日本教育服务参与全球市场的竞争。在水平承诺方面，涉及到教育服务的只有对自然人存在(模式4)市场准入限制规定，主要涉及入境和临时居留的措施承诺，有以下两个方面：第一，日本以外的其他成员国的法人所雇佣的自然人，可以申请1年以上的入境和临时居住，如果雇佣合同发生变化，分到日本或其他成员国的法人的分支机构或法人集团或在日本登记的其他成员国控制的法人工作，期限不超过5年，前提是他将从事规定范围内*包括：为分支机构的管理者进行的工作，为公司董事会成员进行的工作，为参一个或多个部门或法人工作，需要物理科学、工程或其他自然科学处于先进水平技术和/或知识的相关活动，其它相关的领域如：经济学、工商管理、会计或其他人文科学知识需要的活动。(See JAPAN Schedule of Specific Commitments, GATS/SC/46 15 April 1994.pp.1-2.)的活动；第二，自然人为了进行业务联系，包括销售服务和/或其它类似活动的谈判以及准备在日本设立商业存在的活动，在日本滞留的时间不超过90天，但不得从事直接向普通公众进行销售或从日本国内获得报酬的活动*See JAPAN Schedule of Specific Commitments, GATS/SC/46 15 April 1994.p.3.。

在具体承诺方面，日本在GATS中承诺开放了全部5个教育服务分部门参见表2-1)，其教育服务市场准入承诺比较清晰和具体。

在初等教育服务领域：对幼儿园提供的学前教育服务(CPC 9210)、儿童日托中心(CPC 93321)进行了专门的承诺，在这两种初等教育服务市场准入承诺中，对跨境提供(模式1)和自然人存在(模式4)不做承诺，对境外消费(模式2)不做限制，对商业存在(模式3)而言，要求在日本正式设立的儿童日托中心必须要符合《日本儿童福利法》。而对其他的初等教育服务市场准入承诺而言，日本的保护限制态度是十分明显的，除了对商业存在(模式3)规定要求要是正式的法人机构外，对跨境提供(模式1)、境外消费(模式2)和自然人存在(模式4)都未作出任何的市场准入承诺。

在中等教育和高等教育服务领域：日本在其承诺的领域中，对就跨境提供(模式1)、境外消费(模式2)和自然人存在(模式4)三种方式的市场准入都作出了完全承诺，没有准入限制。对于商业存在(模式3)而言，日本要求提供中等教育和高等教育服务的正式机构必须是法人形式。

在成人教育服务*排除针对成人的外语补习服务(不包括在日本设立的正规教育机构提供的服务)。和其他教育服务领域：对就跨境提供(模式1)、境外消费(模式2)和商业存在(模式3)三种提供方式都没有市场准入的限制，作出了完全承诺，而对自然人存在(模式4)的市场准入限制也仅限于水平承诺。

日本利用GATT和WTO规则成功的“搭便车”，并很好的利用和依靠国际市场，完成商品和服务的出口创汇，同时利用国际国内的环境恰当地保护了本国的幼稚产业[7]。日本对教育服务的市场准入承诺，反映了政府对教育服务市场开放和对外国教育机构、自然人存在的保护意愿。

表1-1：日本教育服务市场准入承诺表*See JAPAN Schedule of Specific Commitments, GATS/SC/46 15 April 1994.

服务提供方式：(1)跨境提供 (2)境外消费 (3)商业存在 (4)自然人存在

教育服务市场准入限制国民待遇限制其他承诺A．初等教育服务幼儿园提供的学前教育服务(CPC9210)儿童日托中心(CPC93321)(1)不作承诺(2)没有限制(3)正式的日托中心必须符合《日本儿童福利法》(4)不作承诺……除上述外的初等教育服务(CPC9211，9219)(1)不作承诺(2)不作承诺(3)正规的教育机构必须是学校法人的形式(4)不作承诺B．中等教育服务(CPC9221，CPC9222，CPC9223)(1)不作承诺(2)不作承诺(3)正规的教育机构必须是学校法人的形式(4)不作承诺C．高等教育服务(CPC9231，CPC9239)(1)没有限制(2)没有限制(3)正规的教育机构必须是学校法人的形式(4)除水平承诺外，不作承诺D．成人教育服务(CPC924)针对成人的外语补习服务(不包括在日本设立的正规教育机构提供的服务)除外(1)没有限制(2)没有限制(3)没有限制(4)除水平承诺外，不作承诺E．其他教育服务(CPC929)(1)没有限制(2)没有限制(3)没有限制(4)除水平承诺外，不作承诺

四、日本的教育服务市场准入提议与态度

在2002年，日本给WTO提交了一份教育服务谈判磋商的意见文本，在该意见文本中，日本鼓励WTO中的每一个成员尽快就推广教育服务的自由化进行磋商。在提议文本中，日本总结了在当前教育服务中存在的教育服务壁垒，主要是对教育服务市场准入和国民待遇壁垒的阐述，具体包括*See WTO, Communication from Japan, Negotiating Proposal for Education Services, 15th March, 2002 (S/CSS/W137).：(1)禁止外国教育服务提供者进入高等教育、成人教育和培训服务领域；(2)禁止授权其它成员国的高等教育、成人教育和培训服务的教育服务提供者在本国境内设立机构；(3)提供高等教育、成人教育和培训服务的外国提供者，不能够获得授予学历学位的资格；(4)对外国教育服务提供者所提供的有关教育服务所必须的电子传输课程资料和电子测试资料的不当限制；(5)采取国内合作伙伴认为必要的限制措施；(6)拒绝认可与当地或非当地合作伙伴在自愿基础上形成的提供高等教育、成人教育和培训服务的合资企业；(7)政府的审批是需要的，但当审批不通过时，没有给出拒绝的理由，也没有提供将来要如何准备才可以通过审批的信息；(8)与其他类型的商业教育机构相比，国外教育服务的分支机构受到更多的限制；(9)当地雇佣的最低要求过高，导致外国教育服务机构的不良运行；(10)对外国教育服务提供者或合资企业中的外国合作者在税收待遇方面，以低于国内教育服务提供者的歧视性待遇；(11)国内相关法规与制度的模糊和不透明，而且执法不公；(12)对高等教育、成人教育和其他教育服务以一种不清楚、不透明的方式进行补贴；(13)对于需要短暂停留在其境内的专业和技能型人员(包括管理人员、计算机专家和演讲专家)的授权申请，很难获得批准；(14)盈利遣返回国时的货币兑换，须付过分昂贵的费用和/或税收，许可或特许权使用费的滥收/征税。

对此，日本坚持认为，成员采取各种政府措施对推进教育服务的自由化是很有效的方式，因此，日本鼓励WTO成员通过实行更好的市场准入、更确定的国民待遇和颁布国内相关措施来推动教育服务的自由化。*See WTO, Communication from Japan, Negotiating Proposal for Education Services, 15th March, 2002 (S/CSS/W137).日本建议其它WTO成员要消除教育服务的市场准入和国民待遇壁垒，主要从以下方面入手：(1)允许外国教育服务提供者提供教育服务；(2)给予外国教育服务提供者获得在东道国建立教育机构和授予学历学位的资格；(3)消除对电子课程传输的不合理限制；(4)应该要求当地合伙人适用当地经济需要；(5)应允许私人教育服务提供者在自愿基础上加入或退出合资企业；(6)为盈利的遣返和货币兑换提供便利；(7)消除获得特许证和特别授权产生的额外费用或税收；(8)消除不合理的当地雇佣的最低要求；(9)消除对提供教育服务的外国合伙人和分支机构的差别待遇；(10)增加获得例外长期滞留批准的程序和透明度；(11)消除对外国服务提供者的歧视性税收待遇；(12)消除国内法律、法规的不清楚和不公平之处；(13)消除对国内服务提供者的不透明和不清楚的补贴；(14)削减专业人员进入和停留其境内的申请困难。

此外，日本坚持认为，要推广教育服务的自由化，获得更好的市场准入，各成员还必须考虑政府政策目的和教育服务的特性，具体而言有以下几个方面：*See WTO, Communication from Japan, Negotiating Proposal for Education Services, 15th March, 2002 (S/CSS/W137).(1)任何有关教育服务的市场准入政策都必须优先考虑维持和提高教育服务的质量，为此目的要考虑如下几点。第一，每一个成员都必须保持和提高教育服务及相关研究工作的质量；第二，要保护教育服务的消费者——学生的利益，不能让学生因低质量的教育服务而受到伤害，应在这一领域建立严格的监管体系；第三，措施的制定要确保学历、文凭等方面的国际平等性。(2)在寻求教育服务的自由化时，要充分考虑每个成员教育体系发展的社会背景、过程及中央政府和地方政府的关系问题。(3)要考虑全球化和信息技术的发展对跨境教育服务所带来的负面影响，以及在这一背景下如何保持教育服务的质量。因此，成员必须认识到构建跨境教育服务(特别是高等教育服务)信息网络的重要性和必要性。

应该说日本的有关态度和意见的陈述还是较好的。它指出了当前教育服务自由化过程中需要注意和提高的地方，对各成员保持和提高自身教育服务和相关研究工作的质量提供了借鉴，对当前教育服务国际化过程中存在的问题进行了较好的总结，如文凭、学历对等性和认证问题，“文凭工厂”带来的教育质量监管问题，教育服务自由化与本国教育体系、社会背景、各级政府的关系问题，全球化和信息技术对教育服务的影响问题。这一系列问题都需要各成员在开放本国教育服务市场、提高教育服务市场准入程度的时候认真考虑。

尽管像其他WTO成员一样，在不同教育服务分部门的市场准入中设置了一些的限制，但从总体上来看，日本还是有相对高水平的教育服务市场开放度，这也可以通过其经济的发展程度和社会的兼容性来解释。日本在某些教育服务方面对开放程度进行了严格限制，鉴于教育与政治、文化的紧密程度，这种做法是可以理解的。此外，日本要求其它WTO成员加快教育服务市场的自由化进程，并提高教育服务的市场准入程度，建立国际教育服务质量保证体系，从这一角度来看，日本也希望扩大其在全球教育服务市场上的影响力[8]。

五、对我国的启示

(一)利用规则，适度开放

根据GATS的规定，为推动服务贸易的自由化，将连续进行服务贸易领域的自由化谈判。如前所述，日本对教育服务领域的自由化提出了各自的谈判意见，表明了自己的教育服务市场准入态度。尽管我国在GATS中对教育服务领域作出了广泛的承诺，在五个教育服务分部门中都作出了一定的开放承诺，但还是应在未来的磋商中明确和细化每个教育服务分部门的具体承诺。其一，我们应当在总的框架范围内认真研究多边规则，利用提交谈判建议书的机会积极阐释我们对教育服务市场准入法律发展的立场与态度；要阐明教育服务市场准入开放程度的选择必须要坚持独立自主和多元化的原则，坚持尊重每个成员对开放本国教育服务市场的态度与意愿，反对搞双重标准或利用自己的优势地位对其他成员施加压力。其二，我们要在教育服务市场的开放与限制之间找到符合我国教育发展实际情况和需要的平衡点。开放我国教育服务市场对于提升我国的教育服务水平、学习国际先进的教育理念和管理经验都有很大的帮助；但同时也会带来教育服务部门竞争的加剧、文化冲突、教育主权的让渡和教育服务质量的保障等问题。

(二)注重系统性完善立法

日本针对国内高校到国外开展合作办学及外国教育机构与国内高校或其它教育机构进行合作办学，都专门制定了相关的法律法规，对教育服务贸易的有序发展发挥了积极作用。从我国教育服务法律体系的角度来看还存在很多不完善的地方，甚至存在空白。其一，现存法规的条文过于抽象，缺乏可操作性，总体而言，我国目前的教育服务立法远不能够满足全球化时代对教育部门的需要。我们需要从更加体系化和全球化的视角来完善教育服务相关法规和制度的建设，以适应教育服务不断加强的全球化和自由化的趋势。其二，在教育服务立法方面要注重加强对教育机构、学生利益保护、教育投资、公立教育和终生教育等领域的相关立法。其三，立法中也应当加入对教育服务质量保证、国际学历与文凭的认可规则以及其他涉外教育法规。我国应当继续与其他国家加强教育服务市场开放方面的交流与合作，在双边和区域协议中加强教育服务市场准入规则的制定与完善，特别是在国际学历、学位的互认和教育服务质量保证制度的建立与完善，为我国教育服务的输出和外国优秀教育服务资源引进提供法律和制度支持，从而为我国的教育服务市场开放与发展提供和创造良好的法制环境。

(三)加强监管，保证质量

日本教育服务市场准入规制十分注重教育服务本身的质量保证，并重视“文凭工厂”现象带来的冲击，强调加强质量认证和保障体系的构建。我国在参与教育服务市场准入法律规则的讨论与制定的同时，也应当积极参与教育服务标准的制定。其一，要尽快建立和完善我国教育服务质量保证体系，并严格执行教育服务质量保证体系的标准，加强监管，充分发挥中介机构在教育机构评估、质量认证等方面的积极作用，这也是实现教育服务可持续发展和教育终极目标的需要。其二，进一步加强对我国境内合作办学机构的教育服务质量监管，确保学生的长远利益；同时加强我国境外办学的质量监管，发挥教育行业组织在质量保证和资质认证方面的专业作用。其三，教育服务质量标准必须考虑文化影响的参考标准。我国的教育服务市场准入政策中一定要密切关注文化的影响，特别是对外国教育服务提供者的监管。其四，我们应当积极与UNESCO及其他有关教育服务的国际组织合作，争取利用国际组织的影响来反映发展中国家的要求，同时吸收发达国家建立质量标准的经验。

[1]石静霞.WTO服务贸易法专论[M].北京：法律出版社，2005:150.

[2]范明.高等教育与经济协调发展[M].北京：社会科学文献出版社，2006:112-121.

[3]周瓦，蒋洪池.高等教育与经济的关系——日本政策实践的视角[J].高等农业教育,2005(6): 35.

[4]魏蕾，杜国宁.21世纪日本高等教育体制改革透视[J].现代日本经济，2005(2):76.

[5]张铤.论日本教育法制及其对我国的启示[J].现代教育科学，2010(1):4.

[6]Ajitava Raychaudhuri and Prabir De,Barriers to Trade in Higher Education Services: Empirical Evidence fromAsia-Pacific Countries[J].Asia-Pacific Trade and Investment Review, 2007,3(2):73.

[7]屠新泉.中国在WTO中的定位、作用和策略[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2005:76.

[8]刘星.日本教育非营利组织(NPO)研究及对中国的启示[J].日本研究，2012(2):65.

本文责任编辑：林士平

The Entry Regulation of GATS in Japan’s Education Service Market and Its Enlightenment to China

ZHANGHong-li

(Chongqing Hailian Vocational Technical College, Chongqing 401120, China)

Japan has formulated a relatively complete education service open policy, and through the relevant legislation and system to protect it. In the concrete commitment of GATS, Japan has carried out an open commitment in the five education services subsectors, but at the same time, in the specific way of admittance, very specific and detailed regulations are formulated. In the face of future educational service market access negotiations, Japan made a number of recommendations and explained the open attitude. In this regard, China should combine its own situation, learn from the Japanese education service market access regulation strategy, actively participate in the rule making, improve the legislation and guarantee the quality.

Japan; education service market access; commitment and regulation; enlightenment

本文责任编辑：林士平

1008-4355(2016)01-0064-06

2015-10-28

张红礼(1992)，女，重庆人，重庆海联职业技术学院助教，英国埃塞克斯大学商学院理学硕士。

G4

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.14