“人居三”会议与中国城市治理的未来方向

Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海国际问题研究院公共政策研究所所长、研究员赵元佑hao Yuanyou南京大学－约翰斯・霍普金斯大学中美文化研究中心



“人居三”会议与中国城市治理的未来方向

Human Residence Three Conference and Future of Chinese City Governance

文于宏源Yu Hongyuan上海国际问题研究院公共政策研究所所长、研究员赵元佑hao Yuanyou南京大学－约翰斯・霍普金斯大学中美文化研究中心

摘要：第三次联合国住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）将于2016年10月在厄瓜多尔首都基多召开。作为联合国讨论人类居住与城市问题的主要平台，人居大会在联合国的发展议程中扮演着愈加重要的角色。可以肯定的是，“人居三”要把人居问题、城市权利问题提高到全球意义上一个新的高度，为此各国政府、地方当局和国际机构应该把21世纪的城市挑战，作为其优先工作中的首要事项。中国已于2015年2月向联合国“人居三”大会秘书处提交了“人居三”中国国家报告，报告中就中国城乡住区发展的20年回顾、中国政府对人类住区发展的基本主张、中国城乡住区发展的行动计划等问题进行了详细的阐述。

关键词：“人居三”会议；城市治理；城镇化水平；中国政府

第三次联合国住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）将于2016年10月在厄瓜多尔首都基多召开。作为联合国讨论人类居住与城市问题的主要平台，人居大会在联合国的发展议程中扮演着愈加重要的角色。“人居三”会议计划通过《新城市议程》，该议程将为今后20年世界城市的发展确立方向和目标。

中国已于2015年2月向联合国“人居三”大会秘书处提交了“人居三”中国国家报告，报告中就中国城乡住区发展的20年回顾、中国政府对人类住区发展的基本主张、中国城乡住区发展的行动计划等问题进行了详细的阐述。[1]

城市治理不仅在世界发展议程中占据重要的地位，其在国内政治议程中的地位也逐渐突出。就在2015年12月，中国召开了首次中央城市工作会议，会议强调了城市作为我国各项活动的中心，是党和国家工作的重点。[2]会议还指出了未来中国城市工作的主要方法与原则，要求要尊重城市发展规律，统筹协调城市工作的不同领域。

随着“人居三”会议脚步的临近，我们有必要对人居会议的历史及其关注的重点和其同联合国发展议程的关系进行回顾，从而促使中国更好地参与到“人居三”会议以及《新城市议程》的制定当中。

一、人居会议的历史

1975年1月1日，联合国大会批准成立了联合国人类居住基金（United Nations Habitat and Human Settlements Foundation，简称UHHSF）。作为联合国环境署（UNEP）的下属机构，其任务是通过提供资本和技术援助来帮助同人居相关的国家项目。首届人居会议于1976年在温哥华召开，在会议上，各国代表们决定成立联合国人居委员会（United Nations Commission on Human Settlements，即联合国人居署的前身）以及联合国人居中心（United Nations Centre for Human Settlements）。2002年1月，联大通过了A/56/206号决议，决议将联合国人居中心升级为联合国人居计划署（United Nations Human Settlements Programme，简称UN-HABITAT）。

（一）温哥华人居会议及温哥华行动倡议

温哥华人居会议第一次正式提出了人居环境问题，提出“为全体人类提供合适的住房”作为时代发展目标。这次会议标志了各国政府开始认识到对可持续的人居环境的需要和快速城市化的结果，尤其是在发展中世界。当时，国际社会几乎没有考虑城市化及其影响，但是，世界已经开始见证历史上最伟大和最快速的城市移民，以及由医学进步导致的城市人口快速增长的影响。

联合国第一届人居大会被公认为是一个“生气勃勃、具有创造力”的历史事件，同时它还增强了全球对农村和城市地区的人类居住问题的认识和解决问题的战略，从而建立了一座重要的里程碑。

这次会议将人类居住问题上升到了国家政治层面，要求各国通过国际合作和努力确保人类住房问题的解决。国家间和政府间机构的合作被认为是解决人居问题的必要手段，这为人居组织向政府间的合作协调组织发展创造了条件。在联合国系统内，基于本次大会的议程和发表的原则，也为形成相对独立的人居专门组织提供了保证。

（二）伊斯坦布尔人居会议（“人居二”）及《人居议程》

二十年后的1996年，在土耳其伊斯坦布尔召开了第二次人类居住会议（“人居二”），会议通过了《伊斯坦布尔人居宣言》和《人居议程》。人居议程的两大主题是“人人享有适当的住房”和“日益城市化进程中人类居住问题的可持续发展”。人居议程得以通过，这是一个全球性的行动计划，规定各国政府有责任为所有人提供足够的住房，维护城市的可持续发展。人居是执行议程的关键所在，它用来评估议程在全球、地域、国家和地方的执行情况，并且监控全球性的趋向和形势。[3]

值得注意的是，人居议程中的一些原则和目标也在四年后的联合国千年首脑会议上得到了体现。如，千年发展目标（MDGs）中就提及了可持续发展目标，并且提出要在2020年使至少1亿贫民窟居民的生活有明显改善。自“人居一”以来，人类居住与环境问题正在向恶性的方向发展，“人人享有住房”的目标很难实现。“人居二”转而将享有住房看作是一种人人拥有的权利，以政治行为的形式在各国实施。

可以看出，两次人居会议将人类居住问题提升到了全球政治关注的层面。现在，又一个二十年过去了，“人居三”会议又将会带来哪些新的变化，其面临的环境又有何不同？

二、“人居三”会议与可持续发展目标

从“人居二”到“人居三”这二十年间，全球城市化进程快速发展。全球城市化率从1996年的45.1％，增长到2016年的54.5％，如图1所示。

图1　按发展集团分列的1950-2050年城市和农村人口分布情况来源：《世界城市化前景：2007年修订版，摘要》（引自E/CN.9/2009/6《世界人口趋势》），http://www.un.org/ zh/development/population/urbanization.shtml

2014年9月17日，联合国秘书长潘基文在第三届联合国住房和可持续城市发展大会筹委会会议上指出，在国际社会致力于制定2015年后全球发展议程之际，城市化在促进可持续发展方面所发挥的作用与日俱增，联合国应当继续致力于推动城市化乡村、城镇以及国家间平等发展。[4]

可以肯定的是，“人居三”要把人居问题、城市权利问题提高到全球意义上一个新的高度。联合国人居署执行主任克洛斯（Joan Clos）也在会上指出，公民的城市权与其权利不同，是一项建立在所有其他权利发展基础之上的人权。各国政府、地方当局和国际机构应该把21世纪的城市挑战，作为其优先工作中的首要事项。

根据联大67/216号决议，“人居三”的目标包括：确保新的对可持续城市发展的政治承诺、评估当前成就，以及强调贫困问题和新增问题的挑战。从“人居三”的准备工作来看，其最主要的目的就是通过《新城市议程（New Urban Agenda）》。目前《新城市议程》规划中包含了6大领域和22个具体问题，见表1。

表1　《新城市议程》问题文件[5]

与之前的《人居议程》相比，《新城市议程》更加包容和全面，涉及经济、环境、社会、文化等多个不同的问题领域。其中，也包含了当前国际社会所面临的一些热点问题，如难民问题、气候变化问题、基础设施问题等。不难发现，《新城市议程》的设计与可持续发展目标（S D G s）作了多处的结合，这进一步说明城市发展问题在可持续发展进程中的关键地位，见图2。

图2　后2015可持续发展目标来源：联合国可持续发展知识平台，https://sustainabledevelopment. un.org/sdgs

在如此广泛的议程背景之下，《新城市议程》的落实与发展需要更为广泛的参与。联合国将本次大会看成是一个增进国际社会团结的一个不可多得的机会。这些都是建立在过去形成的各个区域的组织共同参与人居事务这一共识的基础上，公民社会等我们已经相当熟悉的概念将会在新兴国家和地区的城市可持续发展网络中进一步发展，发展中世界的机构网络需要不断提升自己的能力，以应对因愈演愈烈的城市化而带来的新挑战。

三、中国对“人居三”会议的展望

中国在过去二十年内经历了高速的城市化发展，而最近几年内，“城市病”问题更为突出，一方面暴露出了城市化快速增长的弊端，另一方面也暴露出了城市治理知识与经验的缺乏。2015年中央城市工作会议的召开，显示了中国政府对人居问题的重视。

在第三次联合国住房和城市可持续发展大会（“人居三”）中国国家报告中，中国政府提出了支持“人居三”会议的计划和对会议的期望。报告中提出了改善人居环境的三要素，即坚持可持续发展道路、以新型城镇化道路推动城乡一体化发展、加强国际合作。报告对“人居三”会议给予了高度期待，提出新的城市议程需顾及处于不同城镇化发展阶段国家的不同关切，既考虑处于城镇化初、中级阶段发展中国家面临的挑战，也反映处于城镇化高级阶段发达国家关注的问题，并充分考虑最不发达国家城市的脆弱性。[6]“人居三”会议的许多议程理念与中国的可持续发展理念、包容性增长等也是不谋而合。同时，能够看出，中国政府将在“人居三”会议上积极为发展中国家争取利益，创造机会，从一个既是世界上最大的发展中国家，又是一个新兴大国的角度，承担自己的国际责任。

“人居三”会议不仅是一个中国承担自己国际责任的平台，更是中国政府学习和借鉴城市发展经验的一个平台。在新常态下，经济增长乏力，结构转型困难。第三产业的蓬勃兴起离不开城市的发展，第三产业的良好发展也能够促进城市的有序治理。从这个角度来讲，中国需要更加妥善地把握“人居三”这个平台，更为积极地融入到全球城市治理的步伐中，并反过来促进中国国内城市治理和城镇化水平的提高。

参考文献：

[1]中国住建部.我部向联合国“人居三”大会秘书处提交“人居三”中国国家报告[E B/O L].2015-07-02[201 6-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

[2]中国住建部.中央城市工作会议在北京举行[EB/OL]. 2015-12-23[2016-02-19].http://www.mohurd.gov.cn/ zxydt/201512/t20151223_226065.html.

[3]联合国.人居[EB/OL]. 2016-02-21[2016-02-21]. http://www.un.org/zh/development/progareas/global/ settlement.shtml.

[4]联合国.“人居三”筹委会开幕 潘基文强调应继续致力于推动城市化的平等发展[EB/OL].2014-09-17[20 16-02-21].http://www.un.org/chinese/News/story. asp?NewsID=22549.

[5]联合国“人居三”会议网站.《新城市议程》问题文件[EB/OL].2015-04-17[2016-02-20].https://www. habitat3.org/the-new-urban-agenda/issue-papers.

[6]中国住建部.第三次联合国住房和城市可持续发展大会（“人居三”）中国国家报告[EB/OL].2015-07-02[20 16-02-21].http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201507/ t20150702_222763.html.

责任编辑：叶治安

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.002