补短板，不可能用“运动式”

王煜

从严加强综合交通管理，是上海今年全市“补短板”聚焦的两项任务之一。持续用力补好短板，事关上海这座特大型城市长远可持续发展的“要点”，也事关如何切实解决群众最关切的“痛点”，让广大人民群众有更多获得感。交通这块短板，如何才能有效补上？这次大整治，又将给我们进一步补好其他领域的短板提供什么样的经验借鉴？

决不是搞一阵风

上海警方强调：这次交通大整治是以依法管理、严格执法为核心的，决不是搞一阵风式的短期秩序整治，要始终以“零容忍”的态度严管重罚道路交通违法行为。然而，民众中还是有一种担心存在：如果这次大整治又是“运动式”的，那么它真的能持久吗？效果会理想吗？

“这种担心是有必要和有价值的。”上海政法学院社会管理学院院长、中国城市发展研究会理事章友德告诉《新民周刊》记者。他表示，以往的“运动式”整治，是在社会各界群体对某个问题的忍耐度到了极限时，进行的传统的行政管制，只能起到短时期的效果。这种运动式的整治，并不适用于改善上海这样的特大型城市的交通治理，必须采用新思路、新方法。

在他看来，这种思维的转变之一就是要将人治改为法治。他说，十八届四中全会把“依法治国”提升到前所未有的高度，要贯彻这个精神，政府各部门就要转变管理的理念，学习用法治思维和方法来面对问题。因此，我们说“严管重罚”，其实并不用过于强调态度和力度有多“严厉”，而是要“严格”依法执行，让民众形成对法律的敬畏。

复旦大学社会学系教授于海一直关注交通治理方面的问题，他曾于2010年向上海世博局、文明办等单位提出建议，希望能借世博会举办的契机，全面整治上海交通中的不文明现象。在他看来，交通“补短板”肯定会是“持久战”，而且还要像纪委一样，对不文明现象“杀回马枪”，不过，难点就在于它是面向对此意识并不敏感的全民，并且是无时不在的。燃放烟花爆竹、酒驾的整治对象都是社会中的少数群体，大部分人是不会燃放、不支持酒驾、没有驾照不开车的；然而每个人都会是行人，可是对于如何文明地做一个行人，许多人并不清楚。这如果要用运动式的方法来解决，那就得是一场旷日持久、代价非凡的“超级运动”了。

于海说，为什么上海交通大整治以来，我们不断看到有在被处罚时殴打、冲撞警察的案例出现？这从表面上看，是警察没有权威；但深层次而言，这还是部分民众缺乏对法律的尊重，因为在这些场合，警察并不是代表其个人或者群体的形象，而是以执法者的身份出现，是法律权威的代表。只有民众真正对法律法规理解、支持、敬畏和尊重了，才可能实现这次大整治“警不在现场，法自在人心”的目标效果。

改变意识关键在全民参与

找准短板才能补短板。之前的交通乱象难以有效治理，究竟是什么问题？

章友德指出，关键的问题在于，之前的整治过多聚焦于对交通违法行为的处罚、对违法者本人的教育，而未能让全民广泛参与进来。罚款、扣分、记入个人征信系统甚至拘留，毫无疑问对违法者本人是有效的，而其威慑力、教育作用对于他人而言就弱了许多。“交通管理部门不应该只把民众当成执法的客体，而应该让所有人都成为交通安全的参与者、维护者、建设者，做到人人有责、人人有为、人人可为。”

他建议，政府可以建设一个开放的公共平台，让民众对交通问题积极探讨和参与立法、政策制定。例如，出现交通违法，究竟是人们对法律法规不熟悉还是立法、司法有缺陷？这应该是一个让各界人士广泛发声的问题。途径畅通、方式便捷的社会参与能促进执法者真正理解交通管理的本质，即尊重人、以人为本。

另外，各方力量应该联合对全民展开广泛和持久的交通守法教育。诚然，短板都是长期矛盾积累形成的，从局部的小问题没有被重视，到时间长了问题蔓延扩大，最终形成气候。但是，对于交通违法的群体，并不能总是扣一顶“人口素质不高”的帽子就完事了，而要反思我们的教育做得如何。

章友德举例说，比如一些外来人口，如果他没有途径去了解上海这座特大型城市的交通文明规则，当他因违法被处罚时，难免觉得“不知者无罪”。另一方面，如果只有交管部门成为教育的单一主体，他们的自身动力、队伍力量、投入成本都不能适应特大型城市巨量的人口和极强的流动性。

章友德和于海都指出，交通守法教育要进入汽车客运企业，也要进入各类机关、企业、学校，更要在广大的居民社区落地；不仅要落到社会的各个点，更要持之以恒。

这次上海的交通大整治，正在实践这个理念。

上海长宁区交警支队车宣科民警周登芳日前来到威宁小学，给孩子们上了一堂特殊的交通安全课。开讲前，周登芳放了一段校门前家长交通违法行为视频集锦，都是这两天上学放学时拍摄的。孩子看了视频很震撼，因为许多做法在他们的父母亲人身上都发生过。他们都说，回家一定要把今天上课的内容回去告诉家长，督促大人们改掉交通陋习。

威宁小学校长黄蓓说，长宁公安分局联系区教育局，向全区学校的老师发送了交通支队制作的交通安全宣传微信。“我们首先在老师群里转发，然后请班主任发送到家长微信联络群中，开展在线宣传教育。效果非常好。”

此外长宁公安分局治安支队还专门针对学校推出了“六个一”的工作：向全体老师发放一份倡议书、举办一堂交通安全主题课、向全校学生发放一份告知书、在每所学校内醒目位置张贴交通安全海报、对护校保安开展一次专门培训（至少落实一名保安员佩戴标志开展交通引导）、与全区校车驾驶员签订一份安全驾驶的承诺书。

交通守法的承诺书，在浦东某大型企业工作的员工也在近日收到并签署了。再如，4月7日，上海交通大整治出租车行业自律行动启动。4月8日，巴士二公司主动邀请交警登上49路公交车，对司机开车的不良习惯进行现场纠正。公司从4月起设立“安全日”，并组织百人检查队，自行检查司机的交通违法行为。

于海提出，教育的形式可以有很多，不光是请交警来上课、纠错，还可以用“榜样示范”、文艺活动等柔性的方式开展。比如，在年轻人群体里，如果让他们意识到交通违法“很不体面”“很土”“没腔调”，那就会有很好的效果。“人人之间互相影响、互相教育，逐渐形成新的交通守法氛围，我们就能在某个时点跨过‘缺乏意识这道‘坎儿，那交通整治的补短板就是真正成功了。”他说。

总结经验以启后者

交通等领域的“补短板”，对上海究竟意味着什么？

全国政协常委、民盟中央副主席、上海市人大常委会副主任郑惠强曾对媒体表示：上海以往工作的着力点是抓重点项目、重点地区，以重点突破带动全局发展，取得了很大的成绩，有历史的合理性。然而，随着形势和环境变化，不少局部问题、细节问题经过长时期积累，逐渐成为影响改革创新、协调发展的突出瓶颈，有的还可能引发重大风险，必须要统筹加以解决。

他还表示：从上海自身因素看，过去30年支撑上海经济较快增长的资源条件和动力因素，即“人口红利”“政策红利”“成本红利”正逐渐消退，这也倒逼上海必须摆脱对原有发展模式的路径依赖，必须尽快补齐各块“短板”，通过转型形成新的增长动力。正如上海市委书记韩正所言，短板制约了整个城市整体效益提升，已经到了非抓不可的时候。

长期来看，上海未来发展中还必须考虑解决“大城市病”、疏解大城市非核心功能和改善城市治理等问题，还面临创新发展、社会保障、公共服务、政府监管、基础设施等领域的短板。

补一个领域的短板，不能忽视总结创新治理的经验，以服务于其他领域的补短板。

上海市委书记韩正指出：短板常常涉及各种复杂的利益关系调整，牵涉面广，是综合性问题，仅仅依靠一个部门、区县的资源力量，难以有效解决。许多短板不只是区里、镇里和基层的事，而是全市的事，关键要市区协同、形成合力，综合运用各种资源。

本次交通大整治，就是调动了全市各个警种的力量全面支援交警。同时，这种资源共用正在越来越深化。很好的例子是，继巡警拥有对违停车辆的“贴单”权后，4月8日，上海警方又开始试点将现场处罚权下放至全警种，赋予其对行人、非机动车交通违法行为的现场处罚权。

目前该做法由黄浦、静安等区先行先试，今后有望成为上海全市的长效机制。据黄浦警方相关负责人介绍，目前，黄浦辖区内共有430余名交警，但需要管辖的范围有20多平方公里，警力十分有限。全警种拥有交通违法现场处罚权后，对于拥有3000多名警力的黄浦区而言，处罚率和管事率都将大幅提升。

警方表示，巡警的勤务体制是24小时屯兵街面，相对交警来说，巡警是以线路巡逻和支小道路巡逻为主，覆盖面会更大，尤其是在高峰时段，交警以驻点指挥交通为主，巡警则非常灵活，对各类交通违法行为的发现和查处，是一个互补。

除此之外，本次交通大整治也借鉴了烟花爆竹管理的有益经验。章友德告诉《新民周刊》记者：上海今年年初的烟花爆竹管理，首先整治是依法有据；其次在公安、消防等部门的严格监管下，实现了对烟花爆竹经销点的源头控制；同时，横向与纵向结合，发挥了社区基层组织的作用。不可否认的是，这次管理耗费的管理成本是相当大的，更多的是强化外部力量的作用。“即使如此，它还是给了我们有益的启发：政府目标清晰、手段进行优化，社会治理的效果就会显著增强。”

正如韩正所言，补短板，无论是交通还是整个社会治理领域，永远是进行时。